[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例分析人] 蔡先凤

[案例类型] 评价类

[案例名称] 中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲公司、中海油污染海洋环境案

[主要违法行为] 康菲公司在作业过程中违反油田总体开发方案，制度和管理存在缺失，对应当预见到的风险未采取必要的防范措施，最终导致溢油。

[污染类型] 渤海大面积海域水体污染

[违法企业所属行业] 海上石油开采

[关键词] 海浮生态事故；环境公益诉讼；起诉主体；诉讼时效；举证责任；证据规则；责任承担方式；法律适用

[案例概要] 2011年6-9月，中国海洋石油总公司（简称“中海油”）和美国康菲石油公司的全资子公司康菲石油中国有限公司（简称“康菲公司”）合作开发的渤海海域蓬莱19-3油田发生重大溢油事故（简称“康菲溢油事故”），给渤海海洋生态环境和生物资源造成严重危害，给河北、辽宁、山东和天津三省一市的渔民造成重大损失，被国务院调查组定性为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故。事故发生至今已运去4年多，但因事故造成的海洋生态环境修复工作依然毫无进展，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“绿发会”）遂于2015年6月以康菲公司与中海油两冢公司为被告，向青岛海事法院提起公益诉讼，请求法院判令被告使渤海湾生态环境恢复到事故发生前的状态。

[案例启示] 本案涉及环境公益诉讼起诉主体、诉讼时效、举证责任、证据规则、责任承担方式、损害的评估认定以及程序规则等若干问题，亟需法律剖度的进一步细化。我国应制定完善的环境公益诉讼规则以及生态环境损害评估、环境损害赔偿和海浮生态损害国家索赔等法律制度。

案件背景

2011年6月，中海油与康菲公司合作开发的渤海蓬莱19-3油田发生重大溢油事故。2011年11月11日，蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组向社会公布了溢油事故调查结论。调查认定，该事故是我国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故，康菲公司作为该油田的作业者承担溢油事故的全部责任。4年来，虽然围绕康菲溢油事故的官司始终未断，但尚无哪个社会组织成功以环境公益诉讼的名义起诉康菲公司并得到立案，因事故造成的海洋生态环境修复至今也依然没有进展。虽然康菲公司此前曾向国家海洋局支付了近17亿元的补偿，但国家海洋局只是作为国家机关索赔，康菲公司并未对对溢油事故损害的社会公共环境利益承担相应的法律责任。

2015年6月，绿发会作为中国科学技术协会批准的专门从事生物多样性保护与绿色发展事业的民间非营利性公益组织，以康菲公司与中海油两家公司为被告，向青岛海事法院提起公益诉讼，请求法院判令被告使渤海湾生态环境恢复到事故发生前的状态。2015年7月24日，以绿发会为原告、康菲公司和中海油为被告的“康菲溢油案”环境公益诉讼正式立案。这是围绕4年前这起重大事故的首个正式立案的环境公益诉讼案件，是我国海事法院受理的第一起由社会组织提起的环境公益诉讼案，也是我国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境污染类公益诉讼案件。本文就环境公益诉讼的起诉主体、诉讼时效、被告的责任承担方式以及法律适用等问题进行探讨。

案例涉及的法律焦点

环境公益诉讼的起诉主体

主体资格是法律要求当事人参与法律关系时必须具备的条件。当事人只有具备主体资格，才能承受法律规定的权利和义务。环境公益诉讼是维护环境权益、引导公众有序参与环境保护的有效机制。多年来，对于环境公益诉讼的原告主体资格，法律一直没有具体而明确的规定。理论上，环保部门、检察机关、环保组织以及公民个人等都应该具备环境公益诉讼原告主体资格。但根据《民事诉讼法》的规定，起诉必须符合若干条件，即原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，有明确的被告，具体的诉讼请求和事实、理由，属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。因此，一般的民事诉讼必须是与案件有直接利害关系的人才可以提起，任何人不得对与自己无关的财产主张权利。但这种对起诉资格的严格限制不能简单地运用到环境民事公益诉讼中，也无法适应环境保护的现实需要。因为环境要素是人类共享的公共财产，任何人都不可能对其具有专有权和排他权，因而也不可能是直接利害关系人。否则，当有人污染和破坏环境时，便无人可对致害行为提起诉讼，但环境保护又的确和任何人都有关系。

为确定环境公益诉讼原告的主体资格，现行法律已经突破了“直接利害关系人”的传统规定，公益组织和社会团体可以通过普通的民事诉讼程序进入诉讼渠道。目前，我国法定的环境公益诉讼原告主体主要是检察机关和环保组织。《民事诉讼法》第五十五条规定赋予了“法律规定的机关和有关组织”就污染环境这一损害社会公共利益的行为，向法院提起诉讼的权利。我国环境公益诉讼制度至此迈出了关键性的一步。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]1号）重点细化了《民事诉讼法》和《环境保护法》关于环境民事公益诉讼及其原告资格的规定，依法保障了法律规定的机关和有关组织的诉权。因此，凡是法律规定的机关、《环境保护法》第五十八条以及相关司法解释规定的有关组织提起环境公益诉讼的，法院均应依法受理。而《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定，当生态环境受到损害时，地方政府将就环境损害提起诉讼。这是2015年以来，继环保组织、检察机关之后，地方政府成为在环境损害赔偿中具有起诉权的第三个部门。为了更好地引导全社会积极参与环境保护事业，《环境保护法》以及相关司法解释规定之外的其他组织作为环境公益诉讼原告主体资格，也不宜限制过死，今后可以逐步过渡到“任何人”均可提起环境公益诉讼。

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释[2015]8号）规定了立案登记制，自2015年5月1日起开始实施，意在破解立案难题，既为环境公益诉讼的顺利立案提供了法定依据，也使环境公益诉讼迎来历史性的转机。虽然法院接受立案材料只是复杂诉讼程序的第一步，却是环境公益损害司法维权的良好开端。

环境公益诉讼的诉讼时效

诉讼时效期间是指权利人请求法院依诉讼程序保护自己合法权益或公共利益的有效期限。在诉讼时效期间内，权利人起诉请求法院保护其合法权益，法院依法予以保护；如果超过诉讼时效期间，法院则不再予以保护。考虑到环境污染损害具有滞后性和潜伏期，短期内难以发现其危害和确定环境污染损害后果的因果关系以及污染者和受害者，环境民事诉讼的时效期限比一般民事诉讼的时效期限多一年。

康菲溢油事故2011年6月发生至今已经过去4年多，从环境损害赔偿的角度判断，2015年7月起诉是否已经超过诉讼时效期，值得探讨。如果已经过了诉讼时效，原告虽享有起诉权，但可能会失去胜诉权。在法律和相关司法解释都没有对环境公益诉讼的诉讼时效做出明确规定或特别规定之前，可以参照和适用《环境保护法》第六十六条规定。该条所指的“当事人”理应包括“环境公益诉讼的起诉主体”；该条所指的“损害”理应包括“环境公益损害”。因此，“康菲溢油案”环境公益诉讼并未超过诉讼时效期。

关于此案的时效起始日的计算，也需要明确。《环境保护法》和《民法通则》规定的诉讼时效期间的起算完全一致，不是从污染发生时开始，而是从当事人知道或者应当知道其受到污染损害时开始，体现了法律对受害人合法权益和环境公益的周全保护。据悉，绿发会在提起此次诉讼之前，曾向国家海洋局申请信息公开，国家海洋局作出回复。据此，绿发会在诉状中称，渤海湾溢油事故发生已有4年，请求法院判令被告对损害的渤海生态环境进行修复，使之恢复到溢油事故发生以前的状态。此案的诉讼时效起始日可以从绿发会收到国家海洋局回复的次日起算。当然，涉及到诉讼时效的法律适用和起始日计算，最终应由青岛海事法院裁定。

环境公益诉讼被告的责任承担方式

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]1号）第二十至二十一条及第二十四条规定，原告请求恢复原状的，法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。最高院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]12号）第十四条规定，被侵权人请求恢复原状的，法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。污染者在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，法院可以委托其他人进行环境修复，所需费用由污染者承担。

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出，积极创设磋商赔偿机制，促使责任人及时开展修复和赔偿；探索社会化分担机制，满足生态环境损害修复资金需要；强化环境信息公开和公众参与，依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果等信息，保障公众知情权，接受公众监督。

由此可见，关于责任承担方式，我国已将恢复性责任明确为环境公益诉讼的主要责任形式。针对环境民事公益诉讼案件，将恢复原状作为被告承担责任的主要形式，明确生态环境修复资金和服务功能损失等款项应当用于生态环境损害的修复和支持其他环境保护公益活动。关于生态环境修复等费用，应当向环境公益诉讼专项资金账户支付，且只能专款专用。

法律适用问题

根据我国《海洋环境保护法》和《侵权责任法》的规定，康菲公司应为海洋生态损害行为承担赔偿义务。但对海上钻井平台溢油事故的赔偿标准的确定，我国目前还缺乏明晰的法律条款，海洋生态环境保护法律体系尚显薄弱。在法律法规缺失时，国家海洋局颁布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》就对确定索赔额度至关重要。但康菲公司可能会抗辩称，技术导则属于行业规范，并质疑其法律效力。

我国法律体系理应能对康菲公司产生法律约束力。在法律法规的盲区，行业标准、相关的国际公约和国际惯例均可以作为判决依据。我国海洋石油对外合作的最大特点、最成功和最受外商赞扬之处都是法律先行。虽然我国后来未能加强相关法律的完善、制定和实施等工作，但该条例已明确规定，我国对外合作开采海洋石油资源的业务，由中国海洋石油总公司全面负责。合作开采海洋石油资源的一切活动，都应当遵守我国的法律、法令和国家的有关规定；参与实施石油作业的企业和个人，都应当受我国法律的约束，接受我国政府有关主管部门的检查、监督。由此可见，任何民事主体从事生产经营活动，均应当依法合规。无论是我国公司还是外国公司，因违规作业造成事故导致环境污染和他人损害的，都必须承担恢复环境、赔偿损失等法律责任。所以，康菲公司对此次溢油事故造成损害应当承担民事责任。

启示和建议

尽快制定完善的环境公益诉讼规则

环境资源案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等方面都具有特殊性。我国目前还缺乏可操作的环境公益诉讼程序规则，现有法条规定得比较原则，客观上限制了环境公益诉讼的进一步开展。必须建立符合环境纠纷特点的审判组织及其运行机制，完善环境公益诉讼规则，尤其是环境公益诉讼的程序规则和举证规则，依法追究环境违法者的法律责任，有效预防环境损害与资源破坏，充分弥补受害人损失，有力促进生态环境恢复。

环境侵权纠纷案件具有特殊性，为避免举证责任分配不平衡，减轻原告的举证责任，立法和司法解释对环境侵权因果关系的举证责任做出特殊的制度安排，引入“举证责任倒置”规则。但在具体适用方面，环境公益诉讼目前尚无法定的程序，尤其是在证据方面，尚缺乏明确、系统的环境公益诉讼举证规则。另外，随着环境公益诉讼原告主体的进一步明朗化和类型化，鉴于原告主体的诉讼地位和举证难度，环境公益诉讼是否需要继续适用“举证责任倒置”的规则，值得重新考虑。

尽快制定和完善生态环境损害评估制度和环境损害赔偿制度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。建立生态环境损害责任终身追究制。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要建立独立公正的生态环境损害评估制度。《生态文明体制改革总体方案》指出，严格实行生态环境损害赔偿制度，强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；建立生态环境损害责任终身追究制，制定和完善生态环境损害赔偿法律法规。

目前，我国的生态环境损害评估工作面临许多困难。现行《环境保护法》第四十七条第三款规定，“突发环境事件应急处置工作结束后，有关政府应当立即组织评估事件造成的环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布”。由于突发环境事件损害评估报告的目的主要是为行政处罚、事件定级、追究政府有关人员的责任等提供依据，所以地方政府对生态环境损害评估工作并不重视。生态环境损害评估制度是环境追责和惩处的前提和基础。因此，需要尽快建立生态环境损害评估制度，加强对地方政府的约束力，进一步完善生态环境损害评估技术规范体系。生态环境损害评估制度的主要内容包括评估主体、评估程序、评估范围、评估标准、评估责任等。

我国现行的环境法律基本上都只规定了污染者赔偿直接经济损失的责任，没有明确对生态环境进行整治与恢复的主体，即没有明确规定是由污染破坏者还是由国家或政府来进行整治与恢复。这导致污染者在承担环境民事责任时，仅仅承担因污染环境而造成的财产损失，而不承担恢复生态环境原状的责任。但污染对生态的损害和影响却具有长期性，治理和恢复的任务具有艰巨性。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》可视为我国未来制定环境损害赔偿法的先行先试。该方案主要适用于因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。

我国应尽快制定环境损害赔偿法，对环境损害的适用对象和条件、赔偿范围、赔偿责任认定以及环境损害赔偿纠纷的行政处理及诉讼等方面作出明确规定。通过立法加大环境权益保护力度，严格贯彻损害担责、全面赔偿原则。污染者的赔偿范围不仅包括人身、财产和精神等方面的损害，还包括生态环境修复费用和生态环境服务功能的损失。

尽快制定海洋生态损害国家索赔制度

《海洋环境保护法》第九十条规定，由国家海洋行政主管部门即国家海洋局代表国家对污染和破坏海洋生态环境的责任者提出海洋生态损害索赔。为落实海洋行政主管部门“承担海洋生态损害国家索赔工作”的职责，规范海洋生态损害国家损失索赔工作，国家海洋局于2014年10月21日印发《海洋生态损害国家损失索赔办法》。该办法涵盖的行为包括新建、改建、扩建海洋、海岸工程建设项目等12类活动，造成国家重大损失的情形；索赔费用包括控制、减轻、清除生态损害而产生的处置措施费用，以及由处置措施产生的次生污染损害消除费用等5类费用。

建议尽快出台海洋生态损害国家索赔条例，确定海洋生态损害国家索赔的范围、受损海洋生态损害评估鉴定金额和索赔额度，并明确规定海洋生态损害赔偿基金的相关责任方以及运作模式。海洋生态损害国家索赔范围的确定可先主要考虑以下几个方面：一是治理污染以及受损海洋生态的生态恢复费用；二是清除污染和减轻损害等措施产生的合理费用以及进一步恢复海洋生态损害所需合理费用；三是海洋环境容量损失；四是调研海洋生态损失、制定生态损失修复方案等合理费用；五是重建、替代无法修复受损海洋生态功能产生的合理费用；六是评估、鉴定受损海洋损失产生的咨询费及法律服务费。

主要参考文献

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[8]蔡先凤.海洋生态环境安全：监测评价与法治保障[M].北京：法律出版社，

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（蔡先凤系宁波大学法学院教授、浙江省海洋文化与经济研究中心和浙江港航物流服务体系协同创新中心专家组成员）