摘 要：本文指出我国环境损害鉴定评估在法律法规、监管权利、评估技术体系、资金保障方面存在不足，同时建议建立完善的环境损害鉴定制度体系，需要以相关法律为核心，辅之以环境损害鉴定评估的管理机制、环境损害鉴定评估技术体系和环境损害赔偿的资金机制等政策体系。

关键词：环境损害；环境损害鉴定；环境损害评估；环境损害赔偿；评估机构

文/曹东齐霁

随着政府对于环境污染治理的重视以及公众环境意识的觉醒，建立完善的环境损害鉴定评估体系已成为环保实践的重要方向。环境损害鉴定评估和环境损害的公益诉讼在本次《环境保护法》修订中均有体现，也反映了环境损害鉴定评估在环境管理中的重要作用。

从国外相关经验和我国环境损害鉴定评估的实践来看，较为完善的环境损害鉴定制度体系，应以环境损害鉴定评估相关法律为核心，辅之以环境损害鉴定评估的管理机制、环境损害鉴定评估技术体系和环境损害赔偿的资金机制等政策体系。目前，我国环境损害鉴定评估制度建设方面仍处于起步阶段，尚未形成完备的环境损害鉴定评估管理模式，在实际工作中面临诸多问题亟待解决。

我国环境损害鉴定评估面临的问题

环境损害鉴定评估法律法规不健全

我国现有的法律法规虽然都不同程度地体现了保护自然资源和生态环境的原则和理念，但无论从环境损害的鉴定评估还是寻求对环境造成的损害进行赔偿的维权实践来看，相关的法律法规还很不完善。

我国目前存在民事法律和环境法律并存的二元环境损害法律体系。前者以《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》等民事实体法和《民事诉讼法》构建了环境损害赔偿的民事法律体系；后者是以《环境保护法》、《水污染防治法》等单行污染防治立法和《水法》等自然资源立法所建立的污染环境和破坏资源方面的实体和程序性规定为代表。然而二元的环境损害法律体系本身既有交集，也有争议，存在不同法律规定不一致、举证责任不明确、诉讼程序存在缺陷等问题。除此之外，我国现行《环境保护法》、《侵权责任法》以及《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等相关法律尽管对环境损害都做出了原则性的规定，但是缺乏对环境损害鉴定评估的依据、标准、程序和管理以及赔偿资金来源等方面的可操作性的规定。

环境资源监管权利分散

环境损害的特点决定了环境损害鉴定评估需要多部门的共同参与。但是，现行的环境监管体制存在的不足，制约了环境损害工作的开展。

我国现行的环境监管模式是统管与分管相结合的多部门分级次的监督管理体制。国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航等管理部门均有权利和职责对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。这一体制决定了环境监管主体的多元和监管权力的分散。因此，有必要明确环境监督管理部门在环境损害鉴定评估中的权责，避免权力的重叠、冲突和漏洞造成环境损害评估工作的不顺畅。

环境损害鉴定评估技术体系不完备

目前我国环境资源的管理权分散于环保、国土、农业等多个部门，而不同政府部门根据各自需求分别出台了环境损害评估相关的技术性文件，但是未能建立起一个完整的标准化技术体系。

判定标准和技术规范是确保环境损害鉴定评估工作质量及其评估结论合法性的基础，亟需建立起完备的环境损害判定标准体系和技术规范体系，明确环境损害鉴定评估的原则、程序、内容、技术方法和基本要求。环境损害鉴定评估中，技术难点在于损害发生的原因认定和损害后果的确定。环境损害的原因、性质、大小、影响范围及其程度的认定具有较强的专业性和技术性，需要建立一套完整的环境损害鉴定评估技术体系来指导环境损害鉴定评估工作。尽管环境保护部陆续发布了《环境损害评估数额计算推荐方法》、《突发环境事件环境损害评估工作程序规定》等重要技术文件，并开展了《环境损害评估技术规范》、《环境损害评估调查技术规范》等技术标准的编制工作，但是与其他部门发布的技术标准的衔接性和一致性仍需进一步加强。

鉴定机构的管理制度尚未建立

目前，环境保护部公布了第一批环境损害鉴定评估的推荐机构，然而鉴定机构的管理制度仍然是一个空白，这也间接影响了环境损害鉴定评估结论的合法性及其在司法实践中的应用。

环境损害事件的解决，科学合理的鉴定评估结果是关键，而通过专业的环境损害鉴定评估机构寻求技术服务是目前的主要途径。然而，环境损害鉴定立法滞后，鉴定评估机构的设立、管理制度的缺失导致环境损害鉴定评估工作存在诸多困境。实践中部分鉴定评估机构受制于时空、技术、资金、人才等方面，难以提供科学准确的鉴定评估结果作为环境损害事件处理的证据支持。因此，亟需建立环境损害鉴定评估机构的管理制度，明确鉴定评估规则以及评估结论的法律效力，建立环境损害鉴定评估机构的评定规则。为环境损害事件的处理提供制度保障。

环境损害赔偿的资金保障体系缺失

环境损害的赔偿是环境损害鉴定评估工作的主要着力点。然而目前我国缺少环境损害赔偿的资金保障体系，导致环境损害鉴定评估的委托主体不明确，推动力不足。

环境损害往往是大规模的环境污染和生态破坏，同时伴随着公民生命、健康和财产的巨大损失。一旦发生索赔，许多排污者无力承担，从而导致企业破产和受害者的损失无法弥补。对于受害者来说，即使赢得环境损害的诉讼，也不一定能够得到赔偿。但是，现行的法律对环境损害赔偿方面的立法缺失导致环境损害赔偿制度难以在现实中实施。尽管我国一直努力建立环境责任保险制度和环境损害补偿金制度，但这两项制度在实践推行中面临诸多困难。另外，环境损害鉴定、评估与环境损害赔偿、修复需要巨额资金，有效的资金保障是使受害者得到补偿和对环境进行修复的关键，也是推动环境损害评估鉴定工作良好发展的重要保障。

破解路径与政策建议

建立和完善环境损害鉴定评估的法律法规和政策体系

从立法层面为建立和实施环境损害评估制度提供法律依据，在民法通则中明确定义环境损害的内涵与外延，建议在民事诉讼法中对环境损害诉讼主体、举证责任、因果关系认定、费用承担、赔偿金来源与管理等做出原则性规定。在相关部门行政法规中明确规定环境损害鉴定评估制度，明确相关部门与机构的职责，为环境损害鉴定评估与后续赔偿工作的开展提供明确的法律依据。

为保障环境损害鉴定评估的顺利实施，解决环境污染、生态破坏无人负责以及环境损害赔偿等问题，建议在环境损害涉及的人身、财产、资源、环境服务等方面统一制定专项《环境损害鉴定评估法》。建议由全国人大法工委牵头开展立法建议工作。为保证环境损害鉴定评估制度科学性和可行性，建议由检察机关、司法行政部门、财政部门、环保部门、农业部门、海洋保护部门、林业部门等司法机关、环保资源管理行政部门在各自涉及资源环境保护职责范围内提出制度建议。司法机关、检察部门可就法律责任的设置、责任主体范围、责任承担方式、举证责任的分配、司法实际操作效果等方面，针对《民法通则》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《民事诉讼法》等法律中有关环境损害责任的条款提出整体意见。司法部门可就环境损害司法鉴定的特点提出立法建议。财政部门可就环境损害赔偿基金制度建立开展研究，对资金的征集、赔偿金的管理、使用等提出立法建议。环保部门和海洋、农业、林业等资源性部门可针对环境损害的范围、责任承担方式、污染修复、举证责任、鉴定评估等涉及本部门职能和业务领域的内容提出立法建议。

建立分工明确的环境损害鉴定评估管理体制和协调机制

构建环境损害鉴定评估体系是一个复杂的系统工程，涉及司法、环保和卫生等多个部门，应该建立多部门的协调工作机制。

就环保行政体制来看，环境行政管理是较为典型的公共事务管理，存在较为突出的职责交叉、政出多门现象，应当积极探索大部门体制改革的适用性、可行性。确立“宏观管理、中观运作、微观实施”的资源环保体系化管理原则，整合自然资源与生态环境保护。在损害赔偿制度建设上，建立环境损害赔偿公益诉讼的信息获取、搜集，监测、调查，鉴定评估，起诉，修复方案确定等配套机制。通过大环保的发展，打破现有国土、水利、农业、林业、海洋、城建等环境与资源各技术部门各自为政的壁垒，建立口径一致的资源环境损害评估技术方法规范、环境损害评估鉴定程序管理体系，为自然资源、生态服务功能赔偿与修复提供技术支撑。此外建议在司法部与环保部联合构建的环境损害司法鉴定体系下，将环境损害司法鉴定作为一个单独类别设定，由多部门共同发布环境损害鉴定相关技术标准，由环保部门对鉴定机构进行资质审查，由司法部门进行从业机构与人员的资质管理。

加快完善环境损害鉴定评估技术体系

系统梳理我国现行的环境保护政策、环境监管制度、环境标准和技术规范，明确环境损害鉴定评估工作的客观需求，识别环境损害鉴定评估在技术规范方面存在的主要问题，分析不同部门相关技术规范的差异，尽快构建一个标准统一、科学合理、可操作性强的环境损害鉴定评估技术体系，解决现阶段环境损害鉴定评估技术规范与评估工作实践不相适应的突出矛盾。

出台《环境损害鉴定评估技术规范总纲》。由环境保护部牵头，国土、农业、林业、海洋、卫生等各部门参与，针对环境污染所致人身、财产和生态环境损害开展鉴定评估和赔偿工作，规范其评估原则、基本程序和评估工作各个阶段或环节的一般要求和特殊要求，以及鉴定评估报告的内容和格式要求。依据《环境损害鉴定评估技术规范总纲》，由环保、国土、农业、林业、海洋、卫生等各部门共同研究并制定环境损害调查、环境损害因果关系判定、环境损害计算等专项技术规范。此外针对人身、财产或生态环境损害制定确认指标体系、诊断或分级标准、调查技术规范和质量保证措施；研究环境污染致人身、财产和生态环境损害的因果判定技术体系，针对人身、财产和生态环境损害，制定环境污染与损害间因果关系判定的举证责任、基本原则、证据要求、判定程序和方法，尤其是针对人身损害总体水平和个体水平的判定原则和方法，以及针对生态环境损害暴露路径建立验证的原则和技术方法；制定环境污染致人身、财产和生态环境损害的量化方法和赔偿标准体系，规范损害赔偿实物量化或货币化技术方法；制定环境损害的赔偿标准体系。

建立完善的环境损害赔偿机制

这是建立健全我国环境损害鉴定评估制度所不可缺少的一个重要组成部分。从国外发达国家经验来看，需要从建立环境损害赔偿的资金保障和社会分担机制人手，应该针对不同类型的环境损害问题，综合采用强制责任保险、政府或信托基金、企业基金等不同方式，利用财政与社会资金、环境税费与罚款、责任方赔偿金等多种资金渠道，保障未来公众在遭受到环境或损害时得到有效救济或赔偿。

梳理现有环境税费的种类、来源与用途，建议建立国家环境损害赔偿基金。分析高环境风险行业企业环境税费占企业运行成本的比例，建立行业环境损害赔偿信托基金的可行性。环境污染损害赔偿基金要体现污染者负担原则，主要可以有以下几个方面的来源：一是环境税或排污费。我国的环境税将适时出台，环境税的征收提上日程为环境污染损害赔偿基金的建立提供了契机，保证了基金来源的稳定性。而在没有开征环境税的情况下，可以将排污费的一部分纳入到环境污染损害赔偿基金中去。二是财政投入。从美国和日本的国际经验可以看出，财政投入是环境污染损害赔偿基金的一个重要来源。三是向污染人的追偿所得。环境污染基金的适用情形分为污染行为人赔偿能力缺乏和污染行为人不明两种情况。在前一种情况下，如果污染行为人后来具有了赔偿能力，基金组织可以在其支付范围内向其提起追诉。四是向企业的罚款所得。环境罚没款项的转移部分，如超标排污费、环境罚款，这部分在上缴国库后，按照一定比例转移为环境赔偿支付基金。五是基金的运营收入。基金设立的目的不是为了盈利但为了更好的发挥基金的作用，基金应当做好保值增值工作。六是来源于社会捐赠。 主要参考文献

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（曹东系环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定研究中心主任、研究员；齐霁，环境保护部环境规划院）