[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例点评人] 陈辉；欧阳静

[案例类型] 评价类

[案例名称] 杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件

[关键词] 公共环境事件；信息公开；诉求回应

[案件概要] 杭州九峰垃圾焚烧项目在规划建设前期，相关部门并没有及时、全面、有效地公开信息，在面对群众联名请愿信和听证申请时亦没有积极回应群众的环保诉求。相关部门长期的“按而不发”和“待而不应”，令群众钓质疑、忧虑和恐惧不断升级，不满情锗反复发酵和蔓延，最终通过非理性的方式来表达和宣泄，酿成环境群体性事件。

[案件启示] “信息公开”与“诉求回应”在预防和治理公共环境事件宁发挥着重要作用。信息公开并不仅仅是“项目公示”，而是要让群众更全面地了解相关政策、规则和项目内容，减少因”不知情”而带来的负面情绪。“诉求回应”要把握时机和方式，建立健全环保舆情监控机制和环境群体性性事件预警机制；诉求回应要以疏导为主，不能简单“打压”，否则将带来群众不满情绪的反弹，增加事件的复杂性和解决难度。

近年来，我国公共环境事件呈逐年增多态势。因为环境问题牵扯到一定区域内诸多民众的切身利益，比其他类型公共事件的波及面广、影响大，如果处理不当，有可能演化为群体性事件，严重影响社会稳定。2014年5月，浙江杭州九峰地区发生了数千民众聚集反对规划建设中泰九峰垃圾焚烧厂的事件（以下简称“九峰事件”）。6月4日，环保部副部长李干杰在新闻发布会上对该事件进行了回应，在介绍当前我国“环境承载压力大”和“一些地方在开发建设过程中存在规划不尽科学、合理”等原因外，还解释道：“有些项目在规划建设过程中可能存在信息不够公开、公众参与不到位，对公众疑虑不能及时解答、有效宣传，加重了公众疑虑、不信任。”

环保信息不够公开，不能有效回应民众质疑，这是一些环境群体性事件的重要诱因。本文以“九峰事件”为例，解读信息公开度低和诉求回应慢在此类事件中的影响。

案例背景

2013年以前，杭州群众并没有像现在这样对“垃圾焚烧”高度敏感，媒体亦没有对此重点关注。当时，与杭州地区“垃圾焚烧”有关的新闻较少，比较有代表性的4篇分别是《杭州最大的垃圾焚烧厂所在的三角村，离得再近也没味》（详见《浙江日报》2010年11月26日）、《杭州新世纪能源环保公司垃圾焚烧技术取得新突破》（详见《中国建设报》2011年3月18日）、《杭州将限制过度包装，2015年八成以上垃圾焚烧处理》（详见《每日商报》2012年11月22日）、《杭州绿能环保发电有限公司滨江垃圾焚烧厂环境监测情况公告》（详见浙江政府服务网2013年3月19日）。从这4条新闻的标题及其内容来看，“垃圾焚烧”并未成为一个“负面话题”，而是代表着一种先进的垃圾处理技术。

在杭州环保局关于垃圾焚烧项目的检测公告中，还有这样一段话：滨江垃圾焚烧厂二期工程项目至今尚未启动，也未向我局报批环境影响评价文件。按照国家有关法律规定，二期项目开工前应当开展环境影响评价并经环保部门审批同意。在未通过环境影响评价及审批前，该项目不得动工建设。

环保部门的鲜明态度在一定程度上有利于消除公众的忧虑。更为重要的是，此时“垃圾焚烧”尚未引起公众足够重视。2013年底，杭州媒体和公众对“垃圾焚烧”的认识发生变化。《杭州一垃圾焚烧厂被指与居民区为邻政府称规划合法》，这是较早对垃圾焚烧项目进行质疑的新闻。虽然该地区民众已经向有关部门多次投诉，但这是第一次被媒体公开报道，公众依托媒体公开发出了反对“垃圾焚烧”的声音。另外，垃圾焚烧厂附近的居民也在论坛、QQ群中针对垃圾焚烧的危害进行了广泛讨论，律师和环保人士加入其中，合力促使相关项目搬迁，并阻止某垃圾焚烧项目二期工程开工。此时，有群众针对垃圾焚烧项目持续上访，甚至有群众阻挡垃圾车进入厂区，但规模较小，在相关部门协调下，事态得到控制。

2014年4月，有媒体报道杭州萧山垃圾焚烧厂涉嫌“环评造假”。来自中国之声《新闻纵横》的报道：环评报告中“公众调查部分”一共调查了69名群众，其中50位都是已经拆迁的拆迁户。一些上了环评报告投票名单的居民告诉记者，他们没有参与调研，是“被投票”。这则“环评造假的消息”闹得沸沸扬扬，其他媒体也进行了转载和报道，在部分群众中激起了不满，一定程度上损害了环评部门的公信力。遗憾的是，政府并没有对“环评造假的消息”进行明确回应，进一步增加了群众的疑虑。

越来越多的杭州群众开始质疑甚至恐惧垃圾焚烧项目、对权威部门相关评测的信任度降低，而这正是“九峰事件”发生的大背景。

事件经过及结果

早在2014年3月29日，杭州市规划局公示《杭州市环境卫生专业规划修编（2008—2020年）修改完善稿》（以下简称《完善稿》）。该规划指出，政府规划在余杭区九峰周边新建一个垃圾焚烧厂项目。这个消息引起了许多市民的高度关注。4月22日，浙江省住房和城乡建设厅发布了《关于（杭州市）杭州九峰垃圾焚烧发电工程的批前公示》，并在附件中公布了由杭州九峰环境能源有限公司撰写的《杭州九峰垃圾焚烧发电工程建设情况说明》，介绍了项目的基本情况、项目经济技术指标、三废处理方式等重要信息。

4月24日，群众代表向杭州市规划局提交了一份2万多人反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名，还有52人对《完善稿》的公示提出听证申请。当日，浙江新蓝网发布新闻《杭州余杭九峰建垃圾焚烧厂怎么保证环境不受污染》，披露了一些重要信息，其中有环保志愿者质疑：“在垃圾厂选址的附近，除了本地村民之外，还有大片的商品住宅区，大小楼盘共有50多个，约有居民50万人。大家的担心中，首先涉及到饮水问题。”浙江省环保厅、杭州市环保局以及九峰公司对此事都没有作出正面回应。

4月25日，新蓝网发布新闻《杭州九峰建垃圾焚烧厂的选址尚需进一步检测评估》，介绍了杭州市规划局对于该项目的解释：目前位于杭州城西片区的仓前垃圾处理工厂的垃圾处理已处于超负荷状态，它扩建的余地基本上已经没有了，所以需要在九峰周边新建一个垃圾焚烧厂。经相关部门论证比较，这样选址整体上对周边影响会小一点，但这是否会最终建造垃圾焚烧厂，还需要根据相关检查报告的结果来决定，如果检测出不合适，规划局仍需重新选址。期间有媒体发表文章解释项目的意义和技术特征，但当地群众对该项目的忧虑有增无减。

因为迟迟得不到官方的正面回应，从4月下旬开始，每天都有一些群众聚集到中泰街道办事处的院子中表达抗议。5月7日，群众发现有人向规划场所运送勘探设备，“垃圾焚烧厂秘密开工”的消息被快速传播，激起群众更大不满，导致近千村民聚集。5月9日，余杭区委、区政府发布《关于九峰环境能源项目的通告》，向群众保证：“在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下一定不开工，九峰矿区停止一切与项目有关的作业活动，承诺保证广大群众的知情权和参与权。”但时机已晚，没有平复群众情绪，5月10日下午，更多群众聚集，期间发生了个别群众打、砸等违法暴力行为。在政府多部门的紧急协调和处理下，事件于11日凌晨得到平息。

案件评析

环境信息公开度与透明度低

回顾整个事件，不难发现：在事件发展初期，政府相关部门并没有及时发布信息，未能让群众充分知情。在环境公共事件的发生发展中，往往充斥着多种信息，分别来自于政府、媒体、环保组织和公众。“九峰事件”早期，政府部门仅进行了公示，没有同步做好关键信息的发布，而是被其他媒体（特别是省外媒体）从“新闻事件”的角度进行广泛报道。这些报道虽然提及省环保厅、省环科院和市环保局等官方意见，但作为新闻素材，只是“新闻解读”，缺少权威和公信力。此外，相关意见容易被媒体断章取义，一些媒体在报道中具有明显的倾向性，群众容易被误导。在“九峰事件”中，环保人士发表的信息在群众中产生了一定影响。有些民众将该项目描述成“亚洲第一”，加重了群众的忧虑。可见，一旦政府不能成为环保项目信息的权威发布者，而任由媒体、环保组织和公众来发布和传播信息，政府就会失去对舆论的控制力和影响力。

环保诉求有效回应速度慢

除了信息公开度低之外，当地政府还有一项关键问题没有做好，那就是没有有效回应群众的环保诉求。在事件爆发半个月之前，2万多名群众向政府表达了反对意见，并请求听证，但政府有关部门并没有正面回应。4月下旬，小规模群众在街道办事处聚集，并未得到相关部门的高度重视和积极回应。直到事件爆发前一天，区委和区政府才发布姗姗来迟的《关于九峰环境能源项目的通告》。

相关部门的长期“按而不发”和“待而不应”，令群众的质疑、忧虑和恐惧不断升级，不满情绪反复发酵和蔓延，最终使事态扩大，促成了重大群体性事件的发生。虽然事后公安部门对违法犯罪人员进行了处罚，事件得以平息，但这并没有完全消除绝大多数群众内心深处的疑虑。

案件启示

“信息公开”与“诉求回应”内含于政府与公众之间的互动过程，在预防和治理公共环境事件中发挥着重要作用。只有做好“公开”和“回应”这两件事，群众的知情权和参与权才不会是一纸空文。只有政府和公众进行有效沟通，才能集思广益，增加项目的可行性，降低环保项目的政治风险。

信息公开并不仅仅是“项目公示”，而是要让群众更全面地了解相关政策、规划和项目内容，减少因“不知情”而带来的负面情绪。首先，信息公开不能仅仅通过媒体采访来达成，而是要形成有步骤、分阶段、多点多面的信息发布程序，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。这要求相关部门构建和完善自己独立的信息平台，掌握信息公开中的话语权。其次，信息公开不能过度回避敏感信息，否则会起到欲盖弥彰的效果。最后，信息公开不能停留于文字，还应该进入社区。只有信息真正进人社区，才能更好地倾听群众的心声，了解群众的心理动态并及时回应。

“诉求回应”要把握时机和方式。首先，要建立健全环保舆情监控机制和环境群体性事件预警机制。相关部门不能等到群众情绪极其高涨时再“高度重视”，而是要在萌芽状态就有所行动。其次，诉求回应要讲究方式，对症下药。一方面要坚决惩戒事件中的违法犯罪行为，另一方面要回应绝大多数群众的合理环境诉求，不能搁置和回避矛盾。最后，回应诉求要以疏导为主，不能简单“打压”，否则将带来群众不满情绪的反弹，增加事件的复杂性和解决难度。结语

“九峰事件”具有较强的“邻避主义”色彩，在一定程度上反映了当前环境公共事件中“官方强调的科学决策与民众要求的民主决策之间产生的矛盾”。如果我们着眼于该事件的发生发展过程，就会发现：诱发群众不满情绪并直接推动事件升级的主要因素不单单是垃圾焚烧厂的建立，还包括群众在缺乏权威信息的基础上滋生的不满和怨气，并最终通过非理性的方式来表达和宣泄。这出乎政府部门的预料，亦非民众的本意。“九峰事件”是政府相关部门在“信息公开”和“诉求回应”方面的一个失败案例。它给我们最大的启示在于：在重大环保项目问题上，政府要将公众的知情权和参与权落到实处，否则将制约公众参与环境影响评价机制的真正形成。

目前，杭州九峰垃圾焚烧厂项目正朝平稳有序的方向发展。政府在充分公开环评信息的同时，吸取了民意，减少了项目用地面积，并组织数千群众赴广州、南京等地考察相关环境能源项目的运转情况。这非常有利于减轻群众的恐惧，消除邻避主义情绪，推动群众对项目的认可和支持。化解公共环境事件风险，不能仅靠技术，还需要信任。信任只能在群众的充分参与中形成，而这正是“信息公开”和“诉求回应”意义之所在。

主要参考文献

[1]朱谦.突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究[J].法律科学，2007，（03）：150-158.

[2]邹积超.邻避问题化解的法治路径[J].环境保护，2014，（16）：51-54.

[3]李艳芳.公众参与环境影响评价中的信息公开制度[J].江海学刊，2004，（01）：126-132.

（陈辉，西北农林科技大学人文社会发展学院；欧阳静，江西财经大学财税与公共管理学院）