[案件来源] 环境保护部环境监察局

[案件点评人] 孙洪坤；张姣

[案件类型] 评价类

[案件名称] 水污染环境公益诉讼条件

[主要污染类型] 地下水污染

[主要污染行为] 养殖场废水未经污水处理设施处理直接排放[违法企业所属行业]畜牧业

[关键词] 环境公益诉讼；原告资格；启动主体；认定路径

[案件概要] 山东省潍坊市昌乐县某食品股份有限公司第三商品猪养殖场废水未经处理排放，导致地下水污染，村民状告9年无果。2013年3月7日，中华环保联合会向潍坊市中级人民法院递交了环境公益诉状。但法院方“拿不准”中华环保联合会是否具有诉讼主体资格，至今仍未做出不受理案件或拒绝受理的裁定。

[案件启示] 环境公益诉讼原告资格应采取“无限制论”，其原告资格和启动主体并非等同；在环境公益诉讼启动主体的认定方法方面，受诉法院妥具体到个案，把握好两条路径：一是分析该案件的具体情况，主要包括条件的类型、侵害对象和诉前救济情况等；二是考察原告的自身条件，主要是原告的诉讼能力。只有该原告的自身条件与该案件的具体情况相契合，才能认定该原各为该桌适合的启动主体。

2012年修改后的《民事诉讼法》增加了环境民事公益诉讼条款，规定原告为“法律规定的机关和有关组织”，但因过于抽象而缺乏可操作性，环境公益诉讼的原告是否会启动诉讼是值得思考的问题。

事件背景

据报道，山东省潍坊市昌乐县乐港食品股份有限公司第三商品猪养殖场（下文简称“第三猪场”）连续9年废水未经污水处理设施处理，只在沉淀池中沉淀一下就原始排除，导致附近地下水大肠菌群严重超标，保障周围几个村庄基本生存的饮用水源被污染，村民告状9年无果。2013年3月7日，中华环保联合会向潍坊市中级人民法院递交了环境公益诉状，要求第三猪场立即停止污染行为，并提出索赔700余万元，以用于环境污染治理与修复。直至今日，法院方仍“拿不准”中华环保联合会的诉讼主体资格，未做出不受理案件或拒绝受理的裁定，环境公益救济仍处于司法大门外，面临着启动主体难认定的问题。

案例启示

该事件反映出的问题值得我们思考。2012年8月31日《关于修改< 中华人民共和国民事诉讼法>的决定》将环境公益诉讼的原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，并且未区分环境公益诉讼的原告资格和启动主体，“原告资格限制论”造成了对其他主体环境公益诉讼起诉资格不必要的剥夺，“原告资格与启动主体的等同”造成了司法运作的困难。那么，环境公益诉讼原告资格与启动主体是否等同？法院如何把握原告是否具有相应的诉讼能力呢？

环境公益诉讼的原告资格与启动主体非等同

环境公益诉讼的应急性、迫切性要求任何人都具有通过环境公益诉讼保护环境的权利，“无限制论”是法律对公众智慧、尊严、责任感、自我实现抱负、社会参与需要的充分关照。然而，真正启动并完成诉讼的主体，还需要法院的筛选。

首先，我国法律对当事人众多的案件，技术上采用集团诉讼或代表人诉讼方式，只允许一个或少数人参加到诉讼的实际运行中。同样，环境公益权利的实现具有间接性，环境公益诉讼当事人众多并不确定，使权利主体实现权利的方式不必都是亲历亲为，必然是一个人或少数人充当启动主体来实施诉讼行为，当众多原告提起环境公益诉讼时就需要法院筛选最合适的启动主体以完成诉讼。

其次，具有原告资格的主体不一定具有通过环境公益诉讼达成目的公益的“社会良心”和诉讼能力，不一定能满足环境公益诉讼目的公益性和实践性的要求。所以法院筛选合格的诉讼启动主体完成诉讼，是及时、高效、顺利地达成环境公益维护目标、节约司法资源的必经途径。

最后，环境公益诉讼无论是在人力、物力或是财力消耗上都堪称一项“巨大的工程”，法院如果不认真履行筛选合适启动主体的义务，造成诉讼在不合格主体间毫无意义的进行，诉讼结果难以达成维护公益的要求。

考察原告是否具备与该案件相匹配的基础性资源

考察原告是否具备与该案件相匹配的基础性资源，确定其是否可为该案启动主体。

该案中，原告认为第三猪场的排污行为导致了地下水污染，且若不制止第三养猪场的排污行为，与地下水紧密相连的土壤、草地等其他环境要素也会受到损害，由此可见，“潍坊案”的客体是环境公益，案件的性质为环境公益诉讼；第三猪场属于民事法律主体，所以原告诉第三猪场，是平等主体之间的民事争议案件，案件类型为环境民事公益诉讼案件：案件致害方，即第三猪场所属某公司现有总资产50亿元、员工11000人、年产值70亿元，具有较强的实力，在当地妇孺皆知，且为国家重点龙头企业。综合来看，本案是被告财力较强的环境民事公益诉讼案件。

由于检察机关和行政机关的职能性质，使其参加环境民事公益诉讼过程的平等性难免遭到怀疑，所以环境民事公益诉讼的启动主体最好是与被告地位相等的组织或者是个人。而本案中的被告财力强，就需要启动主体有一定的实力。如上文所述，本案的原告中华环保联合会具有与之相抗衡的基础性资源。人力资源丰富：其招募并组建了一支拥有233名律师和77家律师事务所的环境维权志愿律师队伍；支持诉讼的机构健全：其配备有办公室、督察诉讼部、环境法律服务中心等内设机构。筹备资金途径广：具有会员会费缴纳、公众的捐助、国际支持、外界环保基金会资助等多种筹集资金途径。所以，中华环保联合会具有与本案被告相抗衡的基础性资源。

重点考察原告是否有提起环境公益诉讼的先例和诉讼效果

本案侵害的主要环境要素是地下水，属于水污染环境公益诉讼案件。不同的主体对不同环境要素的敏感度、兴趣点、知识储备、人员配置、举证能力、诉讼经验等都有所不同，在这一方面最好是由环保水利部门、具有水资源保护知识优势的主体提起诉讼。中华环保联合会就属于其中之一。“中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染案”以及“中华环保联合会诉无锡宝露印染有限公司、无锡市北塘区环境卫生管理处、无锡惠山环保水利有限公司水污染责任纠纷”均属于中华环保联合会参与水污染环境公益诉讼的案例，均达到了很好的救济效果，也为中华环保联合会参与水污染环境公益诉讼积累了经验，提高了其诉讼能力。所以，中华环保联合会具有适合该水污染环境公益诉讼的经验。

考察原告是否有相关环境公益诉讼技巧

诉讼是一场技巧的竞赛，启动主体熟练的诉讼技巧为之后诉讼的顺利进行奠定了基础，也增加了胜诉的概率，有利于救济被害人。法院在接到原告起诉状时，可以从以下几个方面考察原告是否运用了以下技巧：

第一，起诉前是否完成了向环境致害方预先告知程序。环境公益诉讼不是报复性的诉讼，对方财务上的惩罚或搞垮企业并不是公益诉讼的目的，重要的是致害企业能停止污染，修复环境生态。并且，一场环境公益诉讼从起诉前的准备到最后的执行都需要很大的人力、物力和财力成本，所以提起环境公益诉讼并不是该制度设计的最终目的。为此，我国学者呼吁借鉴美国公民诉讼经验，建立预先告知程序，即潜在原告在拟提起诉讼之前，书面告知涉嫌违法者及其主管机关。预先告知程序不仅节约了司法资源，而且还实现了社会资源的合理配置。目前部分主体在环境公益诉讼中采用发送要求整改律师函的形式，这也是履行了预先告知程序的一种。

第二，起诉前是否深入实地调研，收集到有利证据。证据是诉讼的“脊梁”。目前，环境公益诉讼在举证方面尚未突破举证责任倒置的原则。启动主体仍然要承担致害方存在环境污染的致害行为以及环境污染造成损害结果两个举证义务。然而，环境污染本身具有间接性、积累性、潜伏性、长期性、滞后性的特点，导致其侵害主体众多、侵害范围广、证据难以收集、侵害过程难以发觉。这就需要原告具备保留证据的意识，起诉前就要深入实地调研，收集致害方存在环境污染的致害行为以及环境污染造成损害结果的证据，做好起诉加害者的准备。

第三，提起诉讼的同时是否申请证据保全。环境污染案件的证据很难收集，因其具有易变化、易捏造、易隐藏、易毁灭等的特征，加之被告十分熟悉自己企业的排污流程，若在起诉期间捏造、隐藏、转移证据，会对之后的诉讼带来很大的不利。所以申请法院固定证据，可以避免证据流失，减少证据收集的阻力，并且提高证据的证明力，为之后诉讼的顺利进行打下基础。

中华环保联合会在诉前已着手救济，具备与案件相适应的诉讼技巧。

第一，起诉前，发送律师函。中华环保联合会志愿律师杜祖乐受中华环保联合会委托于2012年11月11日就第三猪场的污染问题向潍坊乐港食品股份有限公司以及该公司董事长孔凡圣发送律师函，明确告知第三猪场存在非法排污问题，并向第三猪场提出整改要求。

第二，收集证据。中华环保联合会接到昌乐县群众投诉就立即委托志愿律师来到污染事发地，深人群众，进行了实地走访，并提取水样送有资质的检测部门进行检测，检测结果为第三猪场排污渠所流经的地区地下水确实已经被严重污染，由此掌握了第三猪场存在污染的基本事实。2012年12月13日，中华环保联合会委托专门检测机构将从排污口提取的水样进行第二次检测，结果显示，大肠杆菌严重超标。2013年3月4-7日，中华环保联合会又联合《法制日报》，对山东省潍坊市昌乐县部分地区地下水受污染情况进行了深入调查、采访，掌握了更多被告污染的证据。

第三，提起诉讼并申请证据保全。经过一年多时间的调查、取证，中华环保联合会终于2013年3月7日向山东省潍坊市中级人民法院提交了起诉书。与此同时，中华环保联合会还提交了证据保全申请书，请求法院在第三猪场污水排放口处对其排放的污水进行现场取样并安排有关部门进行鉴定；对被告上述场区排放污水的全过程进行拍照、录像以固定证据。

第四，提出合乎公益的诉讼请求。本案中，中华环保联合会提起诉讼请求潍坊市中级人民法院判决潍坊乐港食品股份有限公司第三商品猪养殖场立即停止污染行为，并赔偿700余万元，以用于环境污染治理与修复。中华环保联合会提出停止污染和为环境污染治理与修复索赔700余万元，并没有为某个私人或自己争取利益，诉权均合乎公益性要求。从以上四个方面，可以看出中华环保联合会具有与该案件相匹配的诉讼技巧。

因此，通过以上对“潍坊案”具体情况的分析和对中华环保联合会的考察，潍坊市中级法院可以认定中华环保联合会在“潍坊案”中的启动主体资格。

结语

环境公益诉讼的兴起反映了环境生态的危机以及人们参与环境维护的热情和期待，受诉法院在众多原告中筛选具有通过环境公益诉讼达成目的公益的“社会良心”和诉讼能力的启动主体，是使环境公益诉讼制度运用起来“也很美”的提前性条件。然而，启动主体的认定是一项繁杂多绪的工程，期待通过对检察机关、环保部门、环保团体和个人这四类主体抽象、整体、概括的分析，寻找到一种放之四海皆准的标准显然是一种幼稚的想法。我国司法实践中启动主体认定的不一以及各国在不同案件中的摇摆不定，恰恰说明合适启动主体的认定标准是一个动态的、发展的、可调节的标准，既要考虑提起诉讼原告自身的条件，又要考虑个案的不同。因此，无论是检察机关、环保部门、环保团体还是个人提起环境公益诉讼，受诉法院都要具体到个案，把握好两条路径：一是分析该案件的具体情况，主要包括案件的类型、侵害对象和诉前救济情况；二是考察该原告的自身条件，主要是原告的诉讼能力。只有该原告的自身条件与该案件的具体情况相契合，才能认定该原告为该案合适的启动主体。

主要参考文献

[1]李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学，2010，（01）：21-25.

[2]黄锡生，段小兵.生态侵权的理论探析与制度构建[J].山东社会科学，2011，（10）：63-66.

[3]张学功.环境公益诉讼制度独立性的基础及其目的[J].中国经贸导刊，2011，（16）：81-82.

（孙洪坤系山东大学威海法学院博士生、浙江农林大学法政学院教授：张姣，浙江农林大学法政学院）