摘 要：发达国家的生态补偿可以分为政府主导和市场主导两种类型。政府主导的生态补偿的资金来源包括环境与资源税收、生态基金以及生态受益人所缴纳的费用，补偿的方式通常采用财政转移支付，补偿的用途涵盖保护森林、草原、生物多样性、湖泊、河流、湿地、沙漠化防治、耕地等；市场主导的生态补偿机制则包括占补平衡、绿色产品、绿色偿付、碳排放交易等。发达国家生态补偿的成功经验首先在于政府与市场并重，其次在于重视资金的用途监管与绩效评估，最后在于法律制度的健全。

关键词：生态补偿；生态保护；生态功能区；政府主导；市场主导

文/吴越

为有效地实施生态补偿制度，仅有财政资金来源和财政资金的支付是远远不够的，还必须建立严格的资金用途监管和绩效评估制度。

生态保护补偿的理念

在工业化背景下，生态保护责任主体与受益主体不一致加大了生态保护难度。一方面，重点生态保护区由于在发展工商业方面受到严格的限制，导致保护区的民众和政府不仅缺乏生态保护资金，而且因为实施生态保护进一步陷入贫困；另一方面，工业发达地区相对富裕，但同时也往往是高排放、高污染源和生态资源的高消费地区。这种现象的结果必然是生态保护投入方和受益方出现不一致和不公平。传统环境保护制度中的“污染者付费”原则仅能部分地解决污染源的控制问题，无法根本解决重点生态保护区财政资金缺乏的难题，并进而导致不断的“生态净损失”（ecological net loss）。

在上述背景下，生态保护补偿制度应运而生。其基本理念有二，一是为了克服传统的“污染者付费”原则的缺陷而引入了“生态消费者付费”的理念，即不仅是造成环境污染的主体应当承担损害赔偿责任，而且消费生态环境或资源的人也应当承担相应的资源消耗税收（如资源消费税）或者生态产品或服务的消费费用。“生态服务”理念认为，森林产生的清新的空气和河流提供的洁净水源属于公共产品，但这种公共产品具有正外部性，其维持不是免费的，而是产生了巨大的费用，“出售生态服务”（PSE）的理念应运而生。如著名生态学家帕吉奥拉、比晓普和兰德尔主编的《出售森林环境服务》一书即全面地介绍了各国基于市场理念的生态保护措施与实践”^[1]。二是基于权利义务一致性原理而诞生的“转移支付”的理念，即通过政府或市场手段，将“污染者”支付的税费或“生态消费者”支付的消费费用直接或转移支付到生态保护的责任主体手中，用于对重点生态保护区的保护（“积极的有作为保护”）和区域内的民众因为放弃经济活动（砍伐、狩猎、捕捞、耕种等）而支付的经济保障费用（“消极的不作为保护”）。鉴于生态补偿的“转移支付”有政府主导和市场主导两种性质不同的类型，下文分别介绍。

政府主导的生态补偿模式

政府主导的生态补偿模式包括财政资金来源、资金支付和资金用途监管与绩效评估三方面的内容。政府主导模式首先是要确保生态补偿财政资金来源，其次是通过财政转移支付制度确保资金被实际支付到生态保护的义务主体手中，三是要确保生态补偿财政资金真正用于生态保护（森林、草原、生物多样性、湖泊、河流、湿地、沙漠化防治、耕地保护等）或改善保护区内民众的生活，使保护区内民众放弃对生态保护具有破坏性的生产活动（如森林砍伐、过度放牧、基金项目：四川省教育厅“环境与资源法学创新团队”的阶段性成果，西南财经大学中央高校基本科研业务费专项资助项目过度狩猎、过度捕捞、过度耕作等），也即生态保护财政资金的用途监管与绩效评估。

生态补偿财政资金的来源

在生态补偿财政资金的来源方面，有财政统筹资金、财政专项资金、生态补偿基金、环境与资源税费等多种渠道可供选择。例如哥斯达黎加通过财政统筹设立基金对通过植树提供森林生态服务的土地拥有者进行补偿；墨西哥建立森林保护基金，按照每年、每公顷一定金额的标准补偿提供的森林生态服务：厄瓜多尔首都基多成立流域水土保持基金用于对上游水土以及生态保护区的保护。德国于1999年通过立法增加生态税（即消费税中附加的能源消耗税），2009年度的生态税收人已达175亿欧元，部分用于生态补偿。

生态补偿财政资金的支付

生态补偿财政资金的支付可以分为直接支付和转移支付两种。直接支付即政府直接将财政资金支付给实施生态保护的主体，其性质属于政府补贴，如美国政府实施的“土地修耕保护计划”。该计划是一项全国性农业环保项目，以农民自愿参与为原则，农民进行修耕还草、还林等植被恢复保护活动产生的费用由政府补贴”[2]；又如英国北约克“莫尔斯农业计划”系根据英国野生动物保护与农业法由政府财政提供资金，与当地农产签约，用于改善野生动物环境”[3]。

转移支付又分为统筹转移（纵向转移）和区际转移（横向转移）支付两种类型。所谓统筹转移支付，即由国家统筹生态保护财政资金的来源，并且由中央财政向地方财政转移支付。所谓横向转移支付，则是根据法律制度的安排，按照一定的标准，由受益地区和保护地区协商转移支付的数额。例如在德国各州依法收取的消费税附加的生态税收，在扣除了划归各州消费税25％后剩余部分直接由工业发达的州按照法定标准作为补助金拨给经济落后的州[4]。横向转移支付有助于改变不同区域间的生态保护主体与受益主体间“生态收支”的不公平性，实现区域间财政资金的平衡。又如美国纽约市为确保纽约的饮用水源而向上游地区的相关主体支付生态补偿金。

生态补偿财政资金的用途监管与绩效评估

为有效地实施生态补偿制度，仅有财政资金来源和财政资金的支付是远远不够的，还必须建立严格的资金用途监管和绩效评估制度。首先是对生态补偿财政资金的转移支付的监管。西方国家为此都有严格的财政资金审计制度，无论是政府直接发放生态补贴，还是政府的财政转移支付资金，都有严格的审核程序，以防止作假或资金的挪用。

其次是生态补偿财政资金的绩效评估。绩效评估制度在于检验所支付的生态补偿财政资金的投入是否减少了生态“净损失”，例如生物多样性的增减，森林、湖泊、湿地面积的增减或质量的改善等。如英国莫尔斯计划经评估非常成功，但西班牙针对生态补偿的环境影响评价（EIA）研究结果表明，该制度并不能有效地防止生态的“净损失”[5]，偏离了可持续发展目标。对新西兰的绩效评估则表明，全国所支付生态补偿财政资金仅实现了70％的生态保护目标。

市场主导的生态补偿模式

传统的生态环境保护模式之所以失灵，在于仅仅依靠政府手段，而忽视了市场的巨大力量。生态保护制度的创新同时也催生了巨大的生态保护市场。所谓市场主导的生态补偿模式，即在“生态市场”的全新理念之下，建立和规范“生态生产”与“生态消费”两大市场，通过市场机制提供的“补偿”来防止“生态净损失”。

一是因为法律强制规定的生态保有量而实施的？生态保护指标交易”（“占补平衡”）。例如美国法律要求任何活动都不得导致美国湿地面积的减少。倘若某房地产开发商占用了美国某地的湿地，则该房地产开发商必须为别处的湿地恢复或湿地改善支付费用”[6]。通过市场的力量，一方面防止了湿地“净损失”，另外一方面也确保了重点生态功能区为恢复或改善湿地所不必要的资金投入。

二是“生态产品市场”的建立和规制。这其中最重要的就是“绿色产品”认证和监管制度。例如美国给予在生态和自然条件下生产的农副产品认定标签，消费者可以自行选择这些价格高于一般产品的产品，从而间接偿付保护自然的代价。欧盟成员国也广泛推行了绿色产品的认证和标签制度。例如在德国的超市，蔬菜、禽畜产品中，标有环保标志的“绿色产品”的价格远远高于普通产品的价格。

三是为保障生态产品的质量或数量而由企业向相关主体支付的“绿色偿付”。例如法国毕雷矿泉水公司对为保持水质而在水源区周围采用环保耕作方式的农民给与补偿，该公司与农户自行协商减少水土流失和杀虫剂的使用，并在合约期限内为农户提供技术支持和承担新农业设备费用^[7]。又如为确保河流的水质，哥斯达黎加的水电站为上游的森林保护活动支付费用。

四是“清洁生产市场”的建立和规制。《京都议定书》和各国政府制定的节能减排目标催生了碳排放交易市场和排放许可证交易市场。例如美国政府通过法律、规划或者许可证为环境容量和自然资源用户规定了使用的限量标准和义务配额，超额或者无法完成配额，可以通过市场买卖来自行调节。又如澳大利亚通过排放许可证交易，使生态服务商品化，并在市场交易中使生态服务提供者获得收益。不仅如此，国际碳汇交易市场也正在形成和发展之中。如哥斯达黎加统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给外国企业，所得收入大部分补偿给林主。德国的企业也尝试与中国的生态保护区合作，进行碳排放交易的探索。

发达国家经验对我国的启示

发达国家在实施重点生态保护区方面积累的经验对我国的启示如下：

实施生态补偿机制的理念创新：政府和市场并重

西方发达国家为防止“生态净损失”，不但重视政府的力量，同时也尊重市场规律，充分发挥市场的力量。笔者认为，在生态补偿制度上，还存在着理论认识的误区。传统观点认为，国外的生态补偿制度是“政府主导，市场为辅”的。仔细考察则表明，单纯依靠政府或市场都有弊端，并不存在主次之分，政府不可能也无必要“包办”全部的生态补偿活动。对我国而言，当务之急是将“政府主导”理念转变为“政府与市场并重”的生态补偿理念。这样不但可以发挥市场在生态补偿中的资源配置作用，而且可以使政府腾出更多的精力放在对生态补偿市场的服务、规范、监管和绩效评估方面。我国对重点生态保护区实施生态补偿制度刚起步，目前由中央政府主导是必须的，但今后，政府应强化中央财政转移资金用途监管和绩效评估，同时应大力促进生态市场的培育和发展。

除应重视中央政府的力量外，还应当重视各级地方政府在生态补偿中的作用。如前述纽约市政府为确保饮用水源给上游地区提供生态财政补贴的做法就被成都市政府借鉴。成都市政府为确保主城区的饮用水水源，决定从2013年起，每年从其他区县收取的环境罚款中向郫县政府支付6000万元，用于补偿郫县为保护水源地而承担的巨大开支。笔者认为这种生态补偿的区域合作模式在我国也有巨大的发展潜力。

多渠道筹集政府生态补偿资金

为实施重点生态保护区生态补偿，需要巨额的财政资金投入。当前我国的重点生态功能区补偿资金系由中央政府统筹并统一进行转移支付。但国外的经验则表明，重点生态功能区的补偿资金来源渠道非常广泛，除统筹资金外，还有各种专项资金来源。一是生态税收。如瑞典、法国等欧洲国家推行的碳排放税，还有一些国家开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等，并把这些收入专项用于生态环境保护，使税收在生态环境保护中发挥巨大的作用。二是生态保证金制度。如美国、德国、英国等均建立了完备的矿区开采实行复垦抵押金制度。

注重生态保护区补偿资金的用途监管与绩效评估

国外经验表明，要真正取得生态补偿的实效，强化资金的用途监管与绩效评估是最为关键的环节。即使在一些发达国家，在这方面经验和教训也是并存的。如何加强资金的用途监管，以及如何建立一套科学而行之有效的绩效评估的标准和程序，也是我国在实施重点生态保护区生态补偿制度方面面临的一个重要难题。例如，对我国的生态补偿，从立项、资助合同的签订、资金的拨付、验收到环境影响评价及其流程等，都需要进一步完善。

建立健全法律制度，保障生态补偿制度的实施

国外的经验也表明，要有效地实施生态补偿，相关的法律制度必须同时建立起来。在政府主导的生态补偿模式中，无论是生态补偿各项财政资金的来源与支付还是资金的用途监管和绩效评估都需要法律制度作为保障。而在市场主导的生态模式中，无论碳排放交易、占补平衡交易还是绿色产品的认证与标示，都离不开相关的法律制度的建立。我国生态补偿制度建设也应立法先行。笔者认为，尽管《环境保护法》已经正式将生态补偿上升为环境保护基本制度，但与此同时，还应当相应地修订《农业法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《野生动物保护法》等相关法律，让生态补偿制度体现在所有重要的子法当中，形成全面的生态法律系统。

参考文献

[1]S. Pajiola, J. ishop, N. Landel-Mills. SellingForestEnvironmental Service. Market-based mechanisms for conservation and development[M]. Earthsca Publications，2002：1-15.

[2]何沙,邓璨.国外生态补偿机制对我国的启发[J].西南石油大学学报（社科版），2010（04）：67-68.

[3]任世丹，杜群.国外生态补偿制度的实践[J].环境经济，2009（11）：34-35.

[4]李禾.国外生态补偿机制[N].科技日报，2012-5-13（01）.

[5]A. Villaroya，J. Pulg，Ecological compensation and Environmental Impact Assessment inSpain[M].Environmental Impact Assessment Revie,Nov.2010（11）：357-362.

[6]J. Salzman, J. B. Ruhl. Paying to protect Watershed Services: Wetland Banklng in the United States，in：S. Pajiola, J. Bishop, N. Landel-Mills，Selling Forest Environmental Service. Market-based mechanisms for conservation and development[M].Earthscan Publications，2002:77-90.

[7]任世丹，杜群.国外生态补偿制度的实践[J].环境经济，2009（11）：37.

（作者系西南财经大学法学院教授、博士生导师）