[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 江西省九江市中级人民法院

[案例分析人] 彭贵才

[案例类型] 探索类

[案例名称] 环境行政不作为诉讼的关键问题探析

[主要违法行为] 违反水污染防治汝的相关规定

[污染类型] 水污染

[案件审判情况] 驳回诉讼请求，终审判决

[关键词] 行政不作为 环境行政诉讼 环评审批 矿业污染

[案例概要] 德安县吴山乡张塘村五组以德安县环境保护局不履行职责为由，提起环境行政不作为诉讼，并不服一审法院星子县人民法院的判决而上诉至九江市中级人民法院。2011年2月14日，经二审法院查明，原审原告所诉的环保违法事买并非德安县环境保护局的职责，原审第三人均达标排放，所以驳回上诉人请求，维持原判。

[案例启示] 环境行政不作为诉讼是以环保行政机关未履行其法定职责而提起的行政诉讼，法院对此类诉讼的审全主要集中诉讼第三人的违法事实以及所诉环保违法事实是否属于被告人的职权范围，所以，环境权益受害者提起此类诉讼时，应在确定环境违反事实的基础上弄清被告人的职权范围提起诉讼。同时，对企业达标排放造成的损害，应提起环境民事诉讼救济自身的环保权益。

基本案情和审理过程

2011年2月14日江西省九江市中级人民法院对德安县吴山乡张塘村五组诉德安县环境保护局行政不作为一案作出终审判决：驳回上诉，维持星子县人民法院（2010）星行初字第05号行政判决。

原审原告德安县吴山乡张塘村五组诉称，曾家垅、蔡河、田家河流上游的方圆公司、国信公司、隆福矿业有限公司选矿厂的尾矿库废水排放不仅污染地下水、饮用水，其废水排人农田灌溉渠道还造成部分农田受损，居民生命安全因而受到严重威胁。当地村民多次就方圆公司、国信公司、隆福矿业有限公司的排污行为进行举报和反映情况，德安县环境保护局均未给予答复。故此以德安县环境保护局为被告，就其环境行政不作为行为提出行政诉讼，请求星子县人民法院判令德安县环境保护局履行职责：对第三人方圆公司的尾矿库立即停止使用、封堵国信公司的尾矿库口、关闭隆福公司的尾矿库且不得向方圆公司尾矿库排放尾矿、对第三人未履行环评手续违法行为作出行政裁决。

原审法院查明，第一，第三人方圆公司于2010年9月由江西省环保厅同意该项目通过竣工环境保护验收，该公司严格执行建设项目中防治污染的设施建设符合环境保护法律、法规的有关规定和程序，做到了达标排放。第二，第三人国信公司于2005年6月经九江市环保局审批通过项目环境影响报告书；2009年6月23日该公司尾矿库破溃事故已在县政府的组织协调下，赔偿受害者损失，且经检测2009年6月29日曾家垅水库水质已基本达标。第三，第三人隆福公司2010年3月受惜源选矿厂和德安金源矿业有限公司委托进行统一管理，1989年九江市环保局对彭山锡矿建设项目进行了环境保护验收：1998年7月引入惜源选矿厂，该厂系租赁江西彭山锡矿闲置资产进行生产；德安金源矿业有限公司于2009年3月取得了江西省安监局批准的在江西彭山锡矿矿区范围内运营尾矿库安全许可证；2009年10月经德安县政府协调，同意彭山锡矿民营企业的尾矿全部排人方圆公司的尾矿库。

综上所述，原审法院认为被告已经履行了自己的职责，不存在行政不作为的情形，原告起诉被告行政不作为的理由不成立。遂判令：驳回原告诉讼请求。一审判决后，原告不服，向九江市中级人民法院提出上诉。

九江市中级人民法院查明，原审第三人方圆公司的环评审批隶属江西省环保厅的职责，非被上诉人德安县环保局的职责，无论审批过程中是否存在违法情由，上诉人以此起诉被上诉人行政不作为均不予支持。对原审第三人方圆公司、国信公司、隆福公司的尾矿排放的监管系被上诉人德安县环保局的职责，根据九江市环境监测站监测报告，原审第三人尾矿排放均达到排放标准。至于2009年6月23日原审第三人国信公司尾矿库破溃，已由县政府组织环保及相关部门协调处理。故被上诉人已经履行了自己的职责，不存在行政不作为的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，九江市中级人民法院做出终审判决：驳回上诉，维持原判。

本案争议的焦点及相关法律问题

环境行政不作为诉讼的界定

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”可以提起行政诉讼，请求人民法院判令行政机关履行法定职责。环境行政不作为诉讼可以界定为，环境行政相对人要求环境行政管理机关及工作人员履行法定职责而向法院提起的诉讼。实践中，环境行政不作为诉讼只针对具体行政行为，不包括抽象的环境行政不作为；具体内容包括环境行政监督检查、环境行政许可行为、环境行政强制措施、环境行政救济中的某些环境行政行为等。本案中，依据上诉人德安县吴山乡张塘村五组诉求，其主张的德安县环境保护局行政不作为主要有行政监管、环境行政强制以及环境行政裁决的具体行政行为。

环保违法事实是否属于被上诉人的职责范围

本案争议的焦点为上诉人所诉环保违法事实是否属于被上诉人的职责范围以及由此产生的是否构成行政不作为的问题，具体包括两个情形：一是环保违法事实是否属于这一行政级别的环境执法人员的职责，否则其无权做出相应的行政行为；二是环保违法事实是否属于环保部门的职责权限，若并非环保部门的职权，而是隶属于其他行政机关的职权范围，则其无权做出相应的行政行为，如《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第二款的规定责令企业停业、关闭，由人民政府决定，由此，环保部门尚无权限责令企业停业关闭，而非其行政不作为。所以，环境行政不作为诉讼应该针对环保部门不履行其职责范围内的职责而提起的行政诉讼。本案的环境行政不作为诉讼主要涉及第一种情形，德安县吴山乡张塘村五组的部分诉求并非属于德安县环境保护局这一县级部门的执法权限，即方圆公司环境影响评价审批属于江西省环保厅的职权范围，所以，上诉人的诉求不属于被上诉人的职权范围，德安县环境保护局无权作出相关行为，所以法院不予支持。

企业达标排放与损害赔偿问题

本案中，二审法院以原审第三人方圆公司、国信公司、隆福公司的尾矿排放均达到排放标准为由对原审原告诉求——“对第三人方圆公司的尾矿库立即停止使用；封堵国信公司的尾矿库口；关闭隆福公司的尾矿库且不得向方圆公司尾矿库排放尾矿”未予支持。本案中，根据环境保护的相关法律法规，第三人达标排放属于合法运营，不存在违法行为，则相关部门不能对其进行行政处罚，以及做出关闭尾矿库的行政行为；但企业达标排放并不意味着企业“零排放”，并不能保证其废水排放对德安县吴山乡张塘村五组的损害为零，所以，德安县吴山乡张塘村五组的正确做法应该针对原审原告第三人方圆公司、国信公司和隆福公司对其造成的损害进行补偿，应以方圆公司、国信公司和隆福公司为被告提起环境民事诉讼，救济自身的权益。

本案启示

本案中，德安县吴山乡张塘村五组诉德安县环境保护局环境行政不作为来救济居民的水环境权益，败诉的原因主要是相关环保部门的责任不清以及相关法律法规知识不足。以环保部门为被告提起的环境行政不作为诉讼必须是其应该履行其职责而不履行的行为，对不属于相应级别的权限或不属于环保部门这一行政机关的权限的行政不作为不应提起行政不作为诉讼。环境权益人应认清环境侵权事实，针对具体的人身财产损失考虑通过提起环境民事诉讼等方式追究排污者危害环境行为的法律责任，以救济自身的权益，保证居民生产生活安全。

（作者系吉林大学法学院教授）