在固体废物的日常管理中，还有很多基础性工作尚待完善，其中固体废物属性的鉴别和认定是环境执法的依据，影响到环境监管的合法性和有效性，但认定程序和机制目前尚未形成。

文/沈众

近年来，固体废物所带来的环境问题已成为新的热点难点问题，引起社会各界和媒体的广泛关注，固体废物环境管理的领域也已从传统的工业污染防治延伸到医疗废物、废弃电子电器产品、实验室废物、进口废物、持久性有机污染物、废弃危险化学品、污水处理厂污泥、污染场地、社会源危险废物等全新领域，管理对象从工矿企业扩展到医疗卫生机构、大专院校及科研机构、污水处理厂、固体废物利用处置单位等非工业部门，乃至居民日常生活。固体废物污染防治任务日趋艰巨，工作日趋繁重，环境压力和形势不容丝毫懈怠。然而，在日常管理中，还有很多基础性工作尚待完善，其中固体废物属性的鉴别和认定是环境执法的依据，影响到环境监管的合法性和有效性，但认定程序和机制目前尚未形成。

鉴别与认定的联系及区别

固体废物的鉴别是指按照国家规定的技术方法或导则，对固体废物的属性进行分析论证，对危险废物的危险特性进行分析测试，并形成客观分析测试数据的过程；固体废物的认定，则是有权的行政机关，根据分析论证结论或者分析测试数据，对照国家鉴别标准，结合环境管理形势，对是否将特定废物作为固体废物或者危险废物管理作出的行政决定。

固体废物的鉴别是属性认定的基础和依据，废物鉴别为废物认定服务，前者属于技术层面的工作，后者属于管理层面的工作。

目前固体废物属性鉴别和认定的困境

相关的法律法规尚不完善

目前环境保护部已经发布了《固体废物鉴别导则（试行）》，该导则用于区别固体废物与非固体废物是完整、科学、准确和可操作的。在危险废物方面，国家在2008年发布了修订后的《国家危险废物名录》，在名录以外，又陆续发布了一系列标准和规范，作为名录的补充，除具体测定方法之外的仍在执行的标准，其中序号1至4的4个标准虽然对象为固体废物，但主要应用于危险废物鉴别，因此也归人危险废物相关标准中。《国家危险废物名录》及一系列标准的制定发布，标志着我国危险废物的鉴别体系基本完善。

应该说，在技术层面，目前对固体废物的属性鉴别是完善的，但目前对固体废物属性的认定机关、认定程序尚缺乏法律法规的支撑，出现法律空白。在法律层面，目前仅有《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订，主席令第三十一号发布）第二十六条规定：“进口者对海关将其所进口的货物纳入固体废物管理范围不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。”同时，环境保护部会同海关总署、质检总局公布了3家针对进口固体废物的认定机构，但在大量的日常环境监管中，对于固体废物在行政管理意义上的属性认定，在程序上和实体上都缺乏系统的规定，即缺乏关于须认定的情形、有权的采样单位、鉴别机构、有权作出认定的行政机关、认定程序、认定决定的有效性、争议的解决机制等规定，导致相关的废物产生单位和环保部门在遇到需要进行鉴定和认定时无法可依。目前中国环科院固体废物污染控制技术研究所作为我国固体废物污染防治领域的最高研究机构，毫无争议地成为固体废物的终极鉴别和认定机构，其结论的权威性也不容质疑，但由于人手和精力所限，难以满足全国范围内的鉴别和认定需求。我国部分省市目前已开展了一些危险废物认定的探索工作，但由于缺乏法律法规支撑，此类探索极为谨慎。

废物产生单位规避监管

固体废物产生单位出于降低成本的考虑并为减轻环境守法责任，或者由于缺乏相关的鉴别知识，往往有意无意地将其产生的固体废物甚至危险废物视为副产品，或者将危险废物作为一般工业固体废物管理，存在环境隐患，极易引发环境污染事故。部分产废单位错误地认为，只要能够利用或者有单位需要的就不属于废物，在这方面，先后发生过某染料生产企业将粗萘提炼精萘后产生的萘残油作为副产品直接销售、某硫代硫酸钠生产企业将废母液作为副产品直接销售、某农药企业将草甘膦废母液作为水处理的磷补充剂随意提供给污水处理厂、某多晶硅企业将设备检修过程排出的废四氯硅烷作为水处理中和剂直接外供等事件，应当引起高度重视。

《中华人民共和国标准化法》第六条规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”《中华人民共和国标准化法实施条例》第十七条规定：“企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，作为组织生产的依据。企业标准由企业组织制定（农业企业标准制定办法另定），并按省、自治区、直辖市人民政府的规定备案。”部分企业利用这两条规定，根据本企业所产生的固体废物的性状，编制针对废物的企业标准，报当地质量技术监督局备案，从而使固体废物作为副产品直接销售合法化，逃避环境监管。

环评单位和环保部门认识不足

作为环境管理依据的建设项目环境影响评价，应当对项目所产生的固体废物属性进行论证，但由于环评人员的固体废物知识不足，存在模糊认识，或受项目建设单位误导，往往不能对固体废物属性进行准确的论证和归类；环评审批部门在审查过程中也主要关注废水、废气和噪声的环境影响及治理措施，忽视固体废物的产生、属性论证和污染防治，造成后续环境监管的困难和缺位。例如，环保部门在某起危险废物环境污染事故的查处中，发现相关环评报告书将涉案的固体废物污染防治措施描述为“作为副产品外售”，即既承认该产物为固体废物，又认为该固体废物可以作为副产品外售，不受固体废物环境管理制度的约束，而审批部门也予以了批复，给事故调查处理增加了法律适用方面的困扰。此外，编制年代较早的环评，限于当时固体废物知识的普遍缺乏，对固体废物的属性认定都很粗糙。

另一方面，环境管理部门为了加强管理，避免出现失职渎职，有从严管理的倾向，即在尺度把握不准的情况下，把非固体废物作为固体废物管理，把一般工业固体废物作为危险废物管理，增加了相关企业的成本，也增加了当地固体废物的处置负担。

对策建议

充分发挥环境影响评价的指导作用

对一个建设项目所产生的固体废物属性的认定，原则上首先应该由环评认定，这也是环评的任务之一。虽然固体废物的环评导则尚未制定出台，但是由于目前对固体废物属性鉴别的国家标准已经基本完善，所以在环评阶段，只要认真进行工程分析，充分类比同类企业的废物产生情况，对照《固体废物鉴别导则》和《国家危险废物名录》，完全能够对项目预计产生的废物属性作出较为准确的判断。在环评阶段，主要通过工程分析、类比调查、名录比对的方式确定固体废物属性，而不需要也无法进行分析测试。

经过有审批权的环保行政机关审批的环评文件，可以而且应当作为固体废物环境管理的依据。

严格掌握需要进行固体废物属性鉴别和认定的情形

虽然我国《中华人民共和国环境影响评价法》规定，接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构对评价结论负责，但同时也规定：建设单位应当按照规定组织编制环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。因此，从理论上说，建设单位应当认可环评结论乃至环评内容，即为产生固体废物的建设单位应当按照经批复的环评对固体废物的属性认定、环评确认的固体废物污染防治措施及相关法律法规对所产生的固体废物采取污染防治措施，在原料和工艺未发生重大变更的情况下，原则上不应随意对所产生的固体废物提出属性认定异议。

废物产生单位因原料和工艺发生重大变更，导致所产生的固体废物属性变化，应当重新进行环评或进行环评修编并获得环保主管部门的批准，因此也不需要单独进行属性鉴别或认定。

需进行属性鉴别的情形

目前较常见的发生于环保部门与废物产生单位之间的固体废物属性异议，存在两种情况，其一为对某产物究竟属于副产品还是固体废物的属性异议，其二是某固体废物究竟属于危险废物还是一般固体废物的属性异议。鉴于以上两点，只有在以下情况下，才可能出现需要对固体废物属性进行鉴别和重新认定的情形：一是项目环评因缺乏相关资料不能确认项目所产生的固体废物属性，并在环评文件中明确需在试生产阶段进行属性认定，且已经过有审批权的环保主管部门认可的；二是项目建设较早，囿于当时的认识水平，环评文件中未对项目所产生的固体废物属性作出明确判断的，但环评文件已经有审批权的环保主管部门批复同意，项目已建成投产的，也就是所谓历史遗留问题；三是项目投产后，固体废物产生单位认为环评认定的危险废物不具有危险特性，应作为一般固体废物管理的；四是项目投产后，环保管理部门认为环评认定的一般固体废物具有危险特性，应作为危险废物管理的。

属性鉴别的制度保障

法律层面——在对现行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）进行修订时，增加固体废物属性鉴别和认定的权限授权条款，建议在现行《固废法》第十二条增加一款：各级环境监测机构应当完善固体废物属性鉴别能力。建议在第十三条增加一款：建设项目环境影响评价应当对建设项目所产生固体废物的类别、属性、产生量、“三化”水平、环境影响和污染防治措施进行论证和评价。建议在在现行《固废法》第五十一条增加一款：各级环境监测机构应当具备危险废物危险特性监测能力。（但要考虑，是否各级监测机构都应当具备完整的采样和分析能力，可否考虑县级机构只需要具备采样制样和样品保存能力。）建议在现行《固废法》第四章中增加一条：省级人民政府环境保护行政主管部门或其授权的固体废物管理机构对危险废物进行认定。具体办法由国务院环境保护行政主管部门制定。产生危险废物的单位对环境保护行政主管部门将其所产生的固体废物纳入危险废物管理范围不服的，可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。

法规层面——制定部门规章性质的“危险废物认定办法”，规定需要进行危险废物认定的情形、危险废物认定程序、认定机构、认定的效力以及争议解决机制。

属性认定的技术保障

建立专家委员会。建议建立省级专家委员会，对某产物是否属于固体废物进行论证，以及确定危险废物属性鉴定时需分析测试的项目。

整合监测能力。以省为单位整合环境监测部门的分析测试能力，对省内尚不具备的鉴别能力，应当进行补充，但在现阶段，即使对省级监测站也不要求具备所有危险特性的分析测试能力。

完善采样能力。所有的县级环境监测机构，均应当具备《工业固体废物采样制样技术规范》和《危险废物鉴别标准一通则》所要求的采样制样及样品保存能力。

属性认定的程序

启动程序。根据前文建议的需进行属性鉴别的情形，环保部门认为有必要进行属性认定或者同意废物产生单位申请属性认定，省级环保部门或者其授权的固体废物管理机构出具属性认定任务书或者同意产生单位进行属性认定申请的文件。

召开论证会。省级专家委员会召开论证会，根据不同需要分别形成如下专家意见：对于确定产生单位某产物是否属于固体废物的属性认定任务或者申请，专家委员会根据产生该产物的工序的原料、工艺及产物本身的性状特征，对照《固体废物鉴别导则》，直接形成论证结论，出具专家意见；对于确定产生单位某产物是否属于危险废物的属性认定任务或者申请，可以在已确定属于固体废物的基础上，通过对照《国家危险废物名录》即可确定是否属于危险废物的，直接形成论证结论，出具专家意见；对于确定产生单位某产物是否属于危险废物的属性认定任务或者申请，在已确定属于固体废物的基础上，不能通过对照《国家危险废物名录》确定是否属于危险废物的情况下，根据产生该废物的工序的原料、工艺，研定需要进行进一步分析测试鉴别的项目，对不需要进行分析测试的项目及其相关的危险特性进行排除。

开展分析测试。对于需要进行进一步分析测试的项目，由省级环保部门或者其授权的固体废物管理机构组织环境监测单位开展采样及分析测试，由废物产生单位提出的属性认定申请，则由废物产生单位委托环境监测单位开展采样及分析测试。

召开结果论证会。专家委员会再次召开论证会，根据分析测试结果，对照《危险废物鉴别标准》，形成是否属于危险废物的论证结论，出具专家意见。

作出认定结论。省级环保部门或者其授权的固体废物管理机构根据专家意见，综合考虑全行业类似废物产生现状，对该废物是否属于固体废物或者是否属于危险废物进行认定，出具相关文书，作为对该废物的环境管理依据，并视共性大小和当地管理实际，提出对全省类似废物的管理要求。相关文书及资料应当报环境保护部备案。

修编环评。认定结果与环评不一致的，应由原环评单位对环评进行修编，由原环评审批机关重新进行审批。

属性认定的权限

由于目前管理能力和分析测试能力所限，建议在此项工作开展的初期，将属性认定的行政权限设定在省级环保部门，条件成熟时可将权限下放到设区的市级环保部门。由于设定了行政复议机制权，因此环境保护部作为最终裁定机关，不宜直接进行属性认定工作；而由于取样周期较长，因此取样环节宜由县级环境监测单位承担。

属性认定的费用

属性认定的费用包括采样及分析测试费、专家咨询费及相应的会务费，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》确立的“污染者依法负责”的原则，属性认定费用应由废物产生单位承担，但在以下情形下应由管理部门承担，即：环评未将某产物认定为固体废物或未将某固体废物认定为危险废物，环保部门在项目投产后认为某产物应当作为固体废物或某固体废物应当作为危险废物管理，废物产生单位不服，经属性认定，结论不支持环保部门的意见的，则属性认定费用应由环保部门承担，从环保部门的工作经费中列支。

（作者系江苏省环境科学研究院副院长）

虽然固体废物的环评导则尚未制定出台，但是由于目前对固体废物属性鉴别的国家标准已经基本完善，所以在环评阶段，只要认真进行32程分析，充分类比同类企业的废物产生情况，对照《固体废物鉴别导则》和《国家危险废物名录》，完全能够对项目预计产生的废物属性做出较为准确的判断。