案例类型：经过行政诉讼的行政处罚案件，重点点评行政处罚程序

案例结果：驳回原告起诉，维持原行政处罚决定

案例启示：行政机关实施行政处罚时，不仅要求实体法适用准确无误，

而且要求程序规范合法

案例点评人：韩云山/吉林省榆树市环境保护局

基本案情和审理过程

2009年5月6日，A市环保局监察大队在检查中发现，某建筑公司工地夜间施工噪声扰民。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第三十条和第五十六条规定，“在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业”，如违反，“由工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款"，因此环保执法人员当即责令该公司限期改正违法行为。

2009年5月8日、9日和18日，A市环保局监察大队又进行多次夜检，发现该公司并未改正违法行为，遂依法定程序，经集体讨论决定对其予以处罚3万元。

收到处罚决定书后，该公司并未执行，也未申请复议或诉讼。2009年9月20日，A市环保局申请A市人民法院强制执行，法院裁定准予执行。2010年8月18日，A市法院划拨了该公司应缴罚款及加处罚款合计40余万元。

2010年9月6日，该公司不服A市环保局的行政处罚决定，向A市人民法院提起诉讼，并提出如下理由：第一，A市环保局在作出处罚决定之前，未告知当事人作出处罚决定的事实理由依据和依法应当享有的权利；第二，A市环保局下发的行政处罚决定书未按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定送达给当事人；第三，A市环保局的行政行为违背了行政法的合理性原则，对该公司的环境违法行为处以罚款并且加处罚款，处罚偏重。

针对建筑公司的诉讼理由，A市环保局答辩如下：第一，2009年5月19日，A市环保局向建筑公司当场送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，建筑公司的项目经理在场，委托工程开发方代表接收了法律文书，证明A市环保局在作出行政处罚决定之前，依法告知了当事人作出处罚决定的事实、理由、依据及其依法应当享有的权利。第二，2009年5月27日，A市环保局制作了处罚决定书并于当天送达，建筑公司的项目经理在场，委托驻现场代表接收了法律文书。此后，建筑公司委托开发方项目负责人及驻现场代表等人多次与A市环保局、建设局以及市政府协调此事，证明建筑公司知道被处罚的事实。第三，2009年5月6日，A市环保局监察大队夜检，发现该建筑公司工地正在进行施工作业，影响居民休息，执法人员要求其限期改正，依法可以并处罚款，但为给予企业改正的机会而未予处罚。5月7日，再次夜检，该工地仍在违法施工，执法人员告知其如因生产工艺要求或者特殊需要必须连续作业的，可以申请政府或主管部门的证明，并须公告附近居民，仍未处以罚款。但在此后的5月8日和18日的夜检中，发现该工地未持任何证明依旧违法施工产生噪声污染。5月27日，A市环保局经集体讨论决定对建筑公司处以罚款3万元，处罚额度与其环境违法行为的性质和危害后果相适应，符合行政法的合理性原则。

经过审理，A市人民法院作出裁定：驳回建筑公司的行政诉讼，A市环保局作出的处罚决定以及此后因建筑公司未按期履行决定而加处的罚款，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。

本案涉及的法律问题

A市环保局是否告知了建筑公司作出处罚决定的事实、理由、依据及其听证申请权？

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实理由及依据和依法应当享有的权利。在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时应当告知当事人有要求举行听证的权利。《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）将“较大数额罚款”原则规定为对个人5000元以上、对法人或其他组织50000元以上；并且规定，各省、自治区、直辖市通过的地方法规如果对“较大数额罚款”的限额另有规定的，从其规定。具体到本案，《吉林省行政处罚听证程序实施办法》规定，行政机关对个人处以1000元以上罚款、对法人或者其他组织处以5000元以上罚款的，在作出行政处罚决定之前，须适用听证程序。由此可见，本案中环保部门对建筑公司处以3万元罚款，须告知其有要求组织听证的权利。如果没有证据表明A市环保局在实施行政处罚之前告知了建筑公司作出处罚决定的事实理由依据和依法应当享有的权利以及听证申请权，A市环保局就违反了法定程序，依法应撤销其处罚决定。

经调查发现，A市环保局于2009年5月19日向建筑公司当场送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，建筑公司的项目经理在场，委托工程开发方代表接收了法律文书，有调查笔录及送达回执为证。可以认定，A市环保局在作出行政处罚决定之前，依法告知了当事人作出处罚决定的事实、理由、依据及其听证申请权。

A市环保局是否将行政处罚决定书送达给了当事人？

《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将处罚决定书送达当事人，即留置送达。如果本案中A市环保局未按照此规定送达行政处罚决定书，就违反了法律程序。

经调查证明，2009年5月27日，A市环保局送达处罚决定书，建筑公司的项目经理在场，项目经理是公司法人在该项目上的全权委托者，对项目全面负责，其委托驻现场代表接收了该法律文书，有调查笔录及证人证言为证。在A市环保局作出处罚决定后，建筑公司委托开发方项目负责人及驻现场代表等人多次与A市环保局、建设局以及市政府协调此事，证明其接收到了行政处罚决定书。

罚款3万元及此后的加处罚款是否合理？

环境违法行为具有一定的社会危害性，行政处罚作为违法行为人所应承担的不利的法律后果，应与违法行为的危害程度相均衡。为避免主观适用法律条款可能存在的偏差，应仔细衡量违法行为的性质、情节、后果等因素，慎重行使自由裁量权，重过轻罚或者轻过重罚都有失公平。，

本案中，建筑公司工地在噪声敏感集中区夜问施工作业，而且是夜间禁止的打桩作业，严重影响居民休息，引起居民多次上访。执法人员要求其限期改正，并给予企业改正的机会，开始时并未实施处罚。该工地屡教不改，才决定对其处以罚款，罚款数额是经集体讨论决定的。根据《环境行政处罚办法》的规定，行使行政处罚自由裁量权须综合考虑当事人是初犯还是再犯以及改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。原国家环保总局关于如何确定《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定的罚款的复函规定，对夜间实施产生环境噪声污染的建筑作业，环保部门可根据违法行为的性质、危害后果及其他具体情节，在罚款权限之内确定相应的罚款数额。A市环保局依此确定罚款额度为3万元，充分考虑了环境违法行为的性质和危害后果，处罚决定及罚款数额合理。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。"第四十六条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。”第五十一条规定，当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款并可申请法院强制执行。建筑公司接到行政处罚决定书后并未按期缴纳罚款，也未提出复议或诉讼请求。A市环保局依法申请A市人民法院强制执行，该公司仍未履行。2010年8月18日，法院划拨了该公司应缴罚款3万元及加处罚款共计40余万元。整个法律程序严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行，行政行为规范合理。

本案启示

《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的设定和实施作了严格的规定，《环境行政处罚办法》以及地方法规作了进一步规定。环保部门实施行政处罚时，不仅要求违法事实和适用法律条文准确无误，而且必须严格遵循国家和地方所规定的行政处罚程序。具体到本案，启示有三：一是必须充分给予当事人依法享有的权利，告知其作出处罚决定所依据的事实理由依据以及听证申请权；二是必须严格遵循送达程序，确定当事人收到了处罚决定书，否则可能导致行政处罚前功尽弃；三是不仅要注意行政行为的合法性，还要充分考虑行政合理性，在保护公众环境权益的同时也保护行政相对人的合法权益。只有这样做，才能保证行政机关的行政行为经得起法律的推敲，才能保证执法效率的真正提高。

（作者单位：吉林省榆树市环境保护局）

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

第四十条 行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

第四十四条 行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。

第四十六条 当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。

第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：

（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；

（三）申请人民法院强制执行。

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》

第三十条 在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，禁止夜间进行产生环境噪声污染的建筑施工作业。

第五十六条 建筑施工单位违反本法第三十条第一款的规定，在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，夜间进行禁止进行的产生环境噪声污染的建筑施工作业的，由工程所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。

《环境行政处罚办法》

第六条 【规范自由裁量权】行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：

（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；

（二）当事人的过错程度；

（三）违法行为的具体方式或者手段；

（四）违法行为危害的具体对象；

（五）当事人是初犯还是再犯；

（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。

第四十八条 【处罚告知和听证】在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。

在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

第五十二条 【重大案件集体审议】案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。

第六十条 【处罚决定的履行】当事人应当在行政处罚决定书确定的期限内，履行处罚决定。

申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行。

第六十一条 【强制执行的适用】当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环境保护主管部门申请人民法院强制执行。

第七十八条 【较大数额罚款的界定】本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。

地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。

《吉林省行政处罚昕证程序实施办法》

第三条本省各级行政机关（含经依法授权或者受委托的行政执法组织，下同）对当事人依法作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、对个人处以1000元以上罚款、对法人或者其他组织处以5000元以上罚款，在作出行政处罚决定之前，当事人要求举行听证的，均适用本办法。