文/铁新华

基本案情和审理过程

郑州市第六人民医院是郑州市唯一家传染病医院，为改善医疗条件、满足呼吸道传染病的医疗需求，该院申请建设一幢呼吸道传染病病房楼。2006年6月30日，郑州市发改委同意备案建设。2007年4月27日，郑州市环保局批复了建设项目的环评手续。该项目为政府重点工程，实行代建制，由市政府重点项目建设管理办公室负责建设，建成后交给郑州市第六人民医院使用。

2010年11月25日，郑州市环境监察支队执法人员到该单位检查，发现该单位经营正常，呼吸道传染病病房楼部分病房已有病人入住。经询问，该病房楼于2008年开工建设，2009年年底竣工，2010年5月开始部分投入使用。该病房楼未经环境保护行政主管部门批准擅自投入试运营的行为，违反了《河南省建设项目环境保护条例》第二十一条第一款“建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，建设单位应当在试生产前向审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门报告，环境保护行政主管部门应当在接到报告后二十日内组织对环境保护设施和措施的落实情况进行检查，符合试生产条件的，方可投入试生产；不符合试生产条件的，建设单位应该予以整改”之规定，执法人员现场下达了《郑州市环境保护局限期改正环境违法行为通知书》（郑）环限改[20lO]第（456）号，责令该单位立即停止呼吸道传染病房楼的使用，补办试生产手续。执法人员现场做了《郑州市环境保护局现场检查笔录》和《郑州市环境保护局调查询问笔录》，并拍照取证。根据《河南省建设项目环境保护条例》第三十一条“建设项目擅自投入试生产的，由审批机关责令停止试生产，处五万元以上十万元以下的罚款”的规定，郑州市环保局于2010年11月29下达《郑州市环境保护局行政处罚事先告知书》、《郑州市环境保护局行政处罚听证告知书》，对其罚款7万元。该单位逾期未进行陈述、申辩，也未要求听证。2011年1月11日，郑州市环保局向该单位下达了《郑州市环境保护局行政处罚决定书》。

2011年2月24日，郑州市第六人民医院向河南省环保厅提出行政复议，请求撤销（郑）环罚决字[2011]第（007）号行政处罚决定书。理由如下：第一，该工程为在建工程，内部正在施工，不具备试生产条件，未投入使用。第二，2010年3月，由于手足口病疫情暴发，医院按照政府要求，应急开启该楼2层、3层作为突发疫情治疗用房，安置全省各地紧急转入医院的传染病人。第三，该楼内产生的废水全部经医院污水处理站进行处理，处理后的污水全部检验合格，符合排放标准，每月由郑州市环保局监测站进行采样监测；污泥转运至医疗废物暂存间后由郑州市环保局审核过的专业危险废物处置公司运走处理，没有对环境造成危害。

郑州市环保局认为：第一，郑州市环境保护局作出的郑环罚字[2011]第（007）号行政处罚决定书认定郑州市第六人民医院违法事实清楚、法律依据充分、证据确凿。

2007年4月27日，郑州市第六人民医院（以下简称被答复人）经郑州市环境保护局（以下简称答复人）审批同意（郑环建[2007]第（105）号）建设呼吸道传染病病房楼项目，审批意见第六项明确要求“项目建成，经环保部门检查同意后方可进行试运营，试运营3个月内应向我局申请验收，验收合格后方可正式运营”。20l0年11月25日，答复人执法人员到被答复人处检查时发现，病房楼在未向环境保护主管部门报告批准情况下擅自投入试运营。根据《河南省建设项目环境保护条例》第二十一条第一款的规定和审批意见第六项之规定，执法人员现场下达了《郑州市环境保护局限期改正环境违法行为通知书》（郑环限改[2010]第（456）号），责令被答复人立即停止违法行为。

2010年12月22日，郑州市环境保护科学研究所组织相关技术人员对被答复人呼吸道传染病病房楼主体工程及环保设施的建设情况进行了现场核查。核查结论是“郑州市第六人民医院呼吸道传染病病房楼主体工程已建成，所产生污染物大多使用原有污染治理设施，尚有以下方面与环评及批复要求不相符合，经整改完善后具备生产条件：1、未安装废水在线监测装置；2、未配套建设危险废物临时储存设施；3、病房楼专用化粪池未配备消毒设施；4、病区与非病区污水未分流。”2011年1月10日，答复人向被答复人下达了《关于责令郑州市第六人民医院呼吸道传染病病房楼建设项目整改的通知》，要求被答复人：规范建设排污口并配套安装废水在线监测装置，并与郑州市污染源在线自动监控系统联网；建设符合环保要求的危废储存设施。

被答复人提出，“呼吸道传染病病房楼为在建工程，不具备试生产条件，该楼没有使用”，但又说明“应急开启该楼2层、3层作为突发疫情治疗用房”，两项内容自相矛盾。

在违法事实清楚，证据确凿的情况下，答复人依法作出了郑环罚[2011]第（007）号行政处罚决定。

第二，答复人作出的郑环罚字[2011]第（007）号行政处罚决定书主体明确，程序合法。

郑州市环境监察支队是经郑州市人民政府行政执法主体公布，受郑州市环保局委托，具有环境保护执法权的单位，在执法过程中严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》的规定，出示了执法证件，现场制作了询问笔录和现场检查（勘察）笔录，经被答复人基建科科长签字认可后保存，现场还进行了拍照取证，并按要求填写了立案登记表和调查终结报告；在作出处罚前向被答复人送达了《郑州市环境保护局行政处罚事先告知书》（（郑）环罚先告字[2010]第（207）号）和《郑州市环境保护局行政处罚听证告知书》（（郑）环罚听告字[2010]第（157）号），被答复人基建科科长签字接收，有送达回证为证。被答复人逾期未进行陈述申辩，也未要求听证，可视为放弃了这两项权利。在作出行政处罚决定前，答复人组织进行了案件讨论，行政处罚程序合法。

第三，答复人对被答复人的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。

在被答复人违法事实清楚，证据确凿，程序合法的情况下，答复人根据《河南省建设项目环境保护条例》第三十一条之规定，以及《郑州市环境保护行政处罚裁量标准》“配套环保设施未建成，主体工程投入试运行。处罚基准：责令停止试生产，处7万元以上10万元以下罚款”，要求被答复人立即停止试生产，并处以7万元罚款。因此，该行政处罚适用法律正确且处罚适当。

2011年5月9日，河南省环保厅下发了延期审理通知书，行政复议决定延期30日作出。2011年6月2曰，申请人要求撤回行政复议申请，河南省环保厅准予撤回，行政复议终止。

本案涉及的法律问题

郑州市环保局对该单位试生产的确定是否准确？

郑州市第六人民医院在复议申请中提到，该楼属于在建工程，内部正在施工，没有投入使用。后又说因手足口病疫情暴发，紧急启用。

项目试生产阶段即项目刚开始生产，一切都还在调试，机器设备还没有达到设计的最优阶段，该阶段一般为3个月左右。对于医院病房楼，有病人入院，从事治疗活动，就应属于试运营阶段。20lO年12月22日，郑州市环境保护科学研究所的现场核查结论也可证明，该项目处于竣工验收申请阶段，已经完工，与该单位的复议申请不一致。

被处罚主体是否准确？

郑州市第六人民医院认为他们不是建设单位，只负责使用，所有手续应由代建单位负责，被处罚主体不正确。

该项目报请郑州市发改委备案和报请郑州市环保局批准环境影响评价文件的主体均是郑州市第六人民医院，关于项目委托代建合同只是郑州市第六人民医院和市重点项目建设管理办公室之间的委托关系。市重点项目建设管理办公室根据合同承担自己的义务，而并非主权单位。因此，对郑州市第六人民医院进行处罚并无不当。

另外，郑州市第六人民医院虽不属于建设单位，但《河南省建设项目环境保护条例》第三十一条第一款规定，“建设项目擅自投入试生产的”就应当给予处罚，并未限定只有“建设单位”才是适格的受处罚人。比如，建设单位甲已办理环境影响报批手续并建成了建设项目的主体工程，卖给乙单位，如果乙擅自投入生产，则乙属于违法投产行为人，应当予以处罚，而建设单位甲则不是违法投产行为人，不应予以处罚。因此，《河南省建设项目环境保护条例》第三十一条规定的适用受处罚人是违法投产行为人，而违法投产行为人可能是建设单位，也可能不是建设单位，但只要是实施了未建成环境保护设施而擅自投产的人，就应当受到处罚。对于第六人民医院和代建单位的关系，如果合同约定代理所有手续，第六人民医院可以向代建单位提出赔偿请求。

本案启示

首先，在法律和行政法规对未经审批擅自投入试生产的环境违法行为缺乏明确规定的情况下，地方性法规在行政处罚设定权范围内作出的对上述环境违法行为可以直接处以罚款的规定，可作为审理案件的依据。

其次，《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的设定和实施作了严格的规定，《环境保护行政处罚办法》以及地方法规、地方政府规章等文件作了进一步的规定。环保部门在实施行政处罚时，必须严格遵循国家和地方所规定的行政处罚程序，在法律、法规、规章所规定的处罚种类和幅度范围内实施处罚。作出行政处罚依据的法律、法规准确，执法程序严谨，才能保证行政机关的执法行为经得起执法相对人的推敲和法律的检验，也才能实现执法效率的真正提高。

最后，作出行政处罚前，一定要弄清楚被处罚的主体。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行政处罚的对象应是具体实施违法行为的行为人。

（作者单位：郑州市环境监察支队）