近几年来，环境保护部对违法排污企业进行挂牌督办，效果显著，但是在执行过程中也遭遇诸多因素掣肘。建立完善的长效机制，保障地方环保部门的执法独立性，才能避免“挂牌督办”落入“挂而不办”的困境。

文/张怡

2011年8月29日，环境保护部发布通告称，“十一五”期间，全国主要污染物总量减排任务全面完成，同时决定挂牌督办15家减排不力的企业。近几年来，“挂牌督办”这个字眼频频出现在公众视线里，各大主流媒体也是对其“青睐有加”。环境保护部挂牌督办的各类企业少说也有数百家，其中不乏一些央企、名企。这种严打式的、自上而下的高压行政执法方式，在短时间内确实成效显著，对许多污染严重的企业起到了一定的威慑作用。比如，汕头市以环境保护部督办文件点名的14家违规企业为重点，面向全市所有77家造纸企业，集中对涉污企业进行整治，14家挂牌企业环境违法行为处理到位，督办要求的整治任务也已落实，共有43宗涉嫌环境违法案件被立案查处，罚款金额140多万元，违法情节严重的还被强制停产整顿。整治行动中关停小造纸企业35家，共计淘汰造纸落后产能14.8万吨/年，每年可减排化学需氧量（COD）达4440吨。在产的造纸企业环保手续及污染治理设施、在线监控设备齐全，排放稳定达标，挂牌督办任务如期完成。国务院2010年9月出台的《重大事故查处挂牌督办办法》更为这一执法手段提供了更加具体、严格的法律依据，使其有法可依，有章可循。

“挂牌督办”在民间被称为“尚方宝剑”，但这把宝剑在“亮剑"过程中，还是遭遇诸多因素掣肘，如地方保护主义横行，执法独立性缺失等等，面临执行上的困境。

案情回放

在环境保护部公布的2010年第一批挂牌督办案件中，辽宁营口造纸厂“榜上有名”，被责令停止生产，限期治理污染。然而，7月12日，即该厂被挂牌督办的6天后，“新华视点”记者来到这家造纸厂采访时发现，机器仍然轰鸣，污水依旧排放。在记者的坚持下，厂方工作人员带领记者来到了虽己投入使用、却并未达标排放的污水处理厂。现场管理设备的工人告诉记者，污水处理厂的进出水量为每小时5000吨左右。显然，企业并未按有关部门“停产治污”的要求做，仍在顶风生产。

记者当即在厂区内致电营口市环保局负责人，被告知对方正在陪同环境保护部东北环境保护督查中心检查组前来造纸厂途中。很快，检查组抵达厂区，环境保护部东北环境保护督查中心副主任赵群英在现场接受记者采访时表示，营口造纸厂应该严格执行国家“挂牌督办”要求，停止生产、限期治理。

然而，营口造纸厂厂长赵国庆却对“停止生产”的要求面露难色，说：“造纸厂是一个负债高达12亿元的老国企，维持生产很不容易。企业如果停产，经济损失就太大了。”更让人不能理解的是，营口市环保局局长也认为企业不能停产，只要抓紧建成污水深度处理设施，早日实现达标排放即可。

当天，企业迫于压力停产。但记者随后得知，第二天下午企业就重新启动了生产。记者同时了解到，在环境保护部此次“挂牌督办”之前，辽宁省环保厅在2008年4月就向营口市政府下发了监察通知，随后营口市按照环保厅的要求责令营口造纸厂“停业整顿”。而进入2009年，企业却恢复生产，违反了辽宁省的有关规定。

根据厂方的解释，企业恢复生产是为了“调试设备”。厂长赵国庆介绍，企业在2008年投资2000多万元建成污水处理厂专门治理废水，但始终未能达标排放。目前，企业又追加投资2000万元，抓紧建设污水深度处理设施，争取彻底解决这一问题。为了调试治污设备，必须得有废水。于是在2009年1月，造纸厂开始启动生产、调试治污设备。

然而，记者在翻阅造纸厂与污水处理厂施工方签订的一份技术合同时发现，这份合同注明“该厂2008年建设一座日处理能力2万吨的污水处理站，2008年9月底工程安装结束，2009年6月底开始调试”。这表明，2009年上半年，造纸厂以“调试设备”为名启动生产，而产生的废水并没有经过处理就直接外排了。

记者深入调查发现，营口造纸厂之所以敢于一再违规生产，底气来自于地方政府的默许甚至支持。2008年下半年，营口造纸厂本应停业整顿。然而，营口市政府在当年7月直接向辽宁省环保厅递交申请报告，要求造纸厂恢复生产；9月，造纸厂再次向省环保厅递交申请报告。对于这两份申请，辽宁省环保厅至今仍未批准。2008年11月，营口市分管环保工作的副市长亲自主持召开会议，决定企业恢复生产，随后下发了会议纪要。正是有这个会议纪要“撑腰”，营口造纸厂得以启动生产，继续排污，直到这次被环境保护部“挂牌督办”。

“挂牌督办”面临两大矛盾

地方与中央的矛盾挂牌督办，顾名思义，就是对于一些棘手的、严重的、地方不愿意也没有能力办的问题，以中央的名义出面，迅速、限期、从严处理。可是，中央挂牌简单，地方办事不易，特别是面对一些“纳税大户”、国营老，厂=地方环保部门即使有“尚方宝剑"护身，底气也显不足。营口造纸厂凭借自己国企的身份，得到地方政府一次又一次的默许，甚至发文支持，视环境保护部的禁令如一纸空文。在巨大的利益链条面前，地方政府、下级机关欺上瞒下、阳奉阴违的现象屡禁不止。

环保部门与地方政府的矛盾营口市政府绕过市环保部门，向辽宁省环保厅提交恢复生产的申请报告，甚至营口造纸厂直接向省里递交报告的行为，是地方环保部门与地方政府间矛盾最直接的反映，敲响了执法独立性的警钟。作为对全国环境保护工作负责的行政机关，环境保护部督办案件的效果可能立竿见影，但是对于地方环保部门来说，情况不容乐观，不管是人事还是财政，都受制于地方政府，尤其缺乏财政上的资金支持，“巧妇难为无米之炊”，其执法独立性也势必受到牵制和干预，难以体现公正和效率。

建立“配套机制”是关键

“挂牌督办”显示了环境保护部整治污染的决心，但是光靠这张牌，还是稍显单薄。“挂牌督办”，如何挂牌，如何督办，如何避免挂而不办，需要在实践中不断发现问题，不断完善。要解决上述两大矛盾，还需从制度入手，建立完备的长效机制，从根本上解决问题，打赢这场环保攻坚战。

首先，引入公众参与，确定挂牌督办的企业名单。《重大事故查处挂牌督办办法》明文规定，要将挂牌督办信息公开化、透明化，让公众及时掌握挂牌督办的企业名单和查处结果。第三条第二款规定：“在中央主流媒体和中央政府网站、中国安全生产报、安全监管总局政府网站上公布挂牌督办信息”。第九条规定：“重大事故查处结案后，省级人民政府安委会和国务院安委会办公室应将重大事故挂牌督办情况和事故查处结案情况，在中央主流媒体和中央政府网站、中国安全生产报、安全监管总局政府网站上予以公告，接受社会监督。”但是，这种事后监督的方式会导致信息不对称，信息反馈迟滞，不能很好地起到舆论监督的作用。一些地方政府受地方保护主义的影响，为了应付上级的指示，将一些污染并不严重，治理并不困难的企业上报，而对于一些真正需要即刻治理的、资金雄厚、阻力很大的大企业却进行瞒报，甚至想方设法进行保护。而环境保护部往往难以及时掌握最真实全面的信息，因此在制定挂牌督办企业名单时难免存在偏差。这时就需要依靠当地公众及相关媒体，他们最知情、最有发言权。因此，在名单出台前，应要求当地环保部门适时组织听证，汇总第一手信息，运用舆论的力量曝光真正需要挂牌督办的企业。

其次，建立“挂牌督办"专项资金。建议从财政中专项拨款，作为挂牌督办的资金支持；或从有关环境保护的行政罚款中划出一部分款项，建立“挂牌督办”基金，一方面可支持地方环保部门开展工作，另一方面有资金周转困难的涉污企业也可以低息借用这部分资金建设污染处理设施，设施投入使用后，企业再还本付息。这样一来，地方环保部门执法时来自于地方政府的压力就会部分消除，执法独立眭便会大大增强，可以更快、更有效率地对违法违规企业进行查处、整治，完成挂牌督办任务；而企业一方也会因得到资金支持而加强配合，减少故意阻挠、顶风作案等环境违法行为。

最后，需要对整个挂牌督办过程进行实时追踪。要实现实时追踪，前述两项条件是基础。只有确保公众的实质参与和足够的资金支持，执法才能行之有效地展开，“亮剑”过程才能公开化、透明化，实时追踪也就水到渠威了。建议在环境保护部或各地环保部门的网站上建立挂牌督办追踪专栏，将挂牌督办进程划分为若干时间段，及时更新播报全国各地被挂牌督办企业的表现；并根据企业的不同表现进行评分，发布应急预案，使公众在第一时间了解相关信息。公众可以针对公布的信息进行反馈，使环保部门在制定对策时掌握更多事实，架设起畅通的公众信息渠道。在这样一个全民媒体时代，这利做法是最顺应潮流、最得民心的。

（作者单位：北京师范大学）