案例类型：经过行政复议的行政处罚案件

案例结果：行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，获得维持。

案例启示：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，这个“看得见的方式”就是程序正义，即不仅最终处理结果是正确、公平，并完全符合实体法的规定和精神，还应当使相对人感到执法的过程是公平的、合理的。

案例点评人：武奕成/中国人民大学

2007年11月16日，某市国营机械林场向该市环保局申报了2007-2008年冬季采暖污染物排放事项。该市环保局环境监测人员于12月3日前往林场对其排污情况进行了监（检）测、采样，监（检）测项目为锅炉大气污染物排放和噪声污染，适用标准为GB13271-2001锅炉大气污染物排放标准与GB12348-1990工业企业厂界噪声标准。之后受检单位人员在监（检）测、采样任务卡上签字确认。

根据检测结果，环保局对机械林场大该取暖期的污染物排放情况进行了核定，并向其下达了污染物核定及缴款通知书，但该机械林场在法定期限内一直未缴纳排污费。于是环保局按照法定程序，依据《排污费征收使用管理条例》第十四条和第二十一条的规定，对林场作出了罚款3407元（废气排污费1207元，噪声超标排污费2200元）的行政处罚决定。

林场不服，向该市人民政府提起行政复议，以“处罚事实不清、证据不足、程序违法”为由，请求撤销环保局2008年9月1日的行政处罚。林场在复议申请书中诉称，“第一，被申请人只向我场送达了前述处罚决定，并没有向我场送到所谓的排污核定通知书、排污费缴纳通知书和排污费限期缴纳通知书。剥夺了我场的知情权、申请复核权等法律赋予的权利。第二，被申请人没有对我场进行排污现场检测，故处罚无事实依据。第三，被申请人在处罚决定中没有阐明对我场施以处罚的事件发生、存在的期间，故事实不清。第四，按照惯例，如果被申请人认定的排污期限是一个取暖期，即第年11月至次年4月，我场在此声明，我场每个取暖期只供暖2-3个月，其余时间放假而停止供热。”

对此，环保局出具了行政复议答辩书，对林场提出的问题逐条进行了答辩：第一，环保局于2008年5月7日和15日分别向林场下达了《排污费核定通知书》（环监费核字[2008]01号）和《排污费缴纳通知单》（[2008]01号），有林场场长签字的送达回执证明以上文书确实已经送达。6月10日，环保局又向林场下达了《排污费限期缴纳通知书》（[2008]01号），林场场长不在单位，其他工作人员代收了该通知书，但因其拒绝在送达回执上签字，执法人员采取了留置送达的方式。第二，关于是否有到现场进行检测的问题，环保监测站的监测、采样任务卡上有林场场长的签字确认，足以证明本次现场检测的真实性。第三，林场在《排污费缴纳通知单》送达的7日内，没有履行排污缴费义务，已经构成了未按规定缴纳排污费的违法行为，经环保局催促仍不缴纳，违法事实显而易见。环保局在处罚决定书中已经表明其“未按照规定缴纳排污费”的违法事实，并列举了《排污费缴纳通知单》等相关证据，因此环保局的处罚决定事实清楚、证据确凿。第四，林场在《冬季采暖期污染物申报登记表》中，向环保局申报排放废气时间为2007年11月1日至2008年4月1日。在取暖期结束后，环保局在向其送达的《排污核定通知书》中已向其告知了核定时间为2007年11月至2008年4月，林场在接到该通知后的7天法定期限内没有对核定结果提出异议。

作为复议机关，该市政府查明：2007年12月3日，经被申请人（环保局）调查核实，申请人单位的锅炉正在使用期间，申请人（林场）应按规定缴纳排污费，对于以上事实，申请人的法定代表——林场场长已签字确认。故市政府认为，环保局作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持市环保局的行政处罚决定。

留置送达亦“送达”

本案中，我们首先需要明确，法律文书的送达必须有送达回证，并由受送达人在回证上记明收到日期，签字或盖章，送达才具有法律效力，受送达人在送达回证上签收日期即为送达日期，也即送达生效日期。我国《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应在七日内依照民事诉讼法有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”由此，根据《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条的规定，送达包括几种方式，适用于不同情况，但各方式的最终效果相同。

直接送达

顾名思义，最常用的方式，只要能办到一律采用直接送达。民诉法规定，一般情况下，受送达人是公民的，由该公民直接签收，该公民不在时可交由与其同住的成年家属签收；受送达人是其他组织的，交由其主要负责人或者该组织负责收件的人签收。在行政执法中，受送达人_般是企业单位，由其法定代表人或其他负责人签收即可。

留置送达

民诉法规定，受送达人或他的同住成年家属拒绝接受送达文书的，送达人应当邀请有关基层组织或所在单位代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，即视为送达。若有关基层组织或所在单位代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章，则由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，同样视为送达。在行政执法中，如果受送达企业相关负责人拒绝接受送达，而邀请“见证人”又非常困难，则可考虑用对留置送达的过程进行影像留存，由执法人员在送达回执上记明情况，完成送达。

委托或邮寄送达 当受送达人所在地偏远，采用直接送达有困难或成本很高时，可委托受送达人所在地有关部门代为送达，或通过邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。 转交送达

这是将文书送交受送达人所在单位代收，然后转交给受送达人的送达方式，代为转交的机关、单位收到诉讼文书后，必须立即交受送达人签收，并以其在送达回证上签收的时间为送达日期。这种送达方式适用于军人、被监禁人员以及正接受劳动教养的人员。环境行政执法中的相对人多是企业或其他组织，因此这种送达方式在实践中基本不会出现。

公告送达

公告送达是在受送达人下落不明，或采用以上几种方式均无法送达时，才能适用的送达方式。公告送达自发出公告之日起，经过60日，即为公告期满，视为送达。

本案中涉及了3个文书的送达问题。其中，环保局对林场作出的《排污核定通知书》和《排污费缴纳通知书》是直接送达，送达回执上有林场场长的签字；对于《排污费限期缴纳通知书》，受送达人拒绝签字或盖章，送达回执上由执法人员记明了相关情况，属于留置送达的形式。3个文书送达效果相同，符合送达的法律程序规定，故林场场长以执法机构没有向其“送达”相关文书为由申请撤销处罚决定的理由不能成立，因为执法机构并没有侵犯其知情权。要知道，当事人并不能以不知道法的具体内容规定为由而排除承担法律责任。

排污收费亦“复杂”

排污费是国家环境管理机关依法对直接向环境排放污染物的单位和个体工商户征收的费用，包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费。需要注意，在我国排污收费管理制度中，排污费分一般排污费和超标排污费，一般排污费指：只要排污者向外界环境中排放污染物，就要按照国家和地方标准缴纳相关费用；超标排污费指排污者排放污染物只有达到并超过一定总量上限，才缴纳排污费。排放污染物种类不同，征收种类也不同。

根据《排污费征收使用管理条例》和相关污染防治立法的规定：第一，向大气、海洋排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。第二，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。第三，没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；以填埋方式处置危险废物不符合国家规定的，按排放污染物种类、数量缴纳危险废物排污费。第四，产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照超标声级缴纳排污费。

在以下情况下，排污者可申请排污费的减免：第一，排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费；第二，排污者建成工业固体废物贮存或处置设施、场所并符合环保标准，或其原有工业固体废物贮存或处置设施、场所经改造符合环保标准的，自成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费；第三，排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可申请减半缴纳或免缴。凡符合以上条件之一，排污者都可持相关证明到有关机构申请。

从以上可看出，向大气和海洋排污缴纳的是一般排污费；固体废物和危险废物处置不当，直接影响和危害环境的，也缴纳一般排污费；噪声污染排放缴纳超标排污费；水污染排放则同时适用一般和超标。本案中，林场需缴纳大气排污费和噪声排污费，检测人员对其进了检测，按照国家和地方标准收费并无不妥，林场也没有减免排污费的理由。至于排污期，应以《冬季采暖期污染物申报登记表》和《排污核定通知书》中确定的“2007年11月1日至2008年4月1日”为准，并不以林场宣称的“每个取暖期只供暖2～3个月，其余时间因放假而停止供热”为准。故复议机关作出的复议决定正确合法，林场最终接受了行政处罚，缴纳了排污费。

几点启示

在现实环境执法中很多执法人员往往比较重视结果而忽略程序的重要性，不按照法定程序执法，甚至粗暴执法，想当然地认为只要有“结果”就行，由此产生的一些程序上的瑕疵也为一些本可以避免的纠纷埋下了隐患。这样，即使执法人员是按照相关实体法规定和依据所作出的处罚决定，由于程序上的瑕疵，比如没有告知当事人所享有的权利、缺乏必要的文书，结果就是在今后可能引起的行政复议和诉讼中，执法机构在执法结束后补充的相关手续和文书不能作为复议和诉讼上的证据（参见最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十条、第三十一条第二款）。因此，执法人员现场执法时需要严格依照法定程序办事，相关手续一定要齐全，这样不但可以减少事后可能引起的诉讼，降低行政成本，也能最大限度地保障当事人知情权，体现了“合法、效率”的原则。另外，执法人员代表国家执法，需要具有良好的精神面貌和较高的专业素质，“依法执法”是最基本的要求。

在实际执法中，我们发现，很多排污企业认为只要缴纳了排污费就可以合理、合法地排污，因而排污费往往被当成企业大肆排污的“许可证”。造成这种“错觉”的原因很多，比如我国排污费标准较低，低廉的排污费相对于企业规避环境成本所获得的高额利润而言，简直是“九牛一毛”；此外，我国法律规定不同种类的排污适用不同的排污收费方式，导致管理混乱，很多企业同时需要缴纳多种排污费，而其中只有水污染排污才适用“双重收费标准”，这种制度设计和管理上的混乱不但加大了执法的行政成本压力，也不利于企业的生产发展。因此建议有关部门考虑改革目前的排污收费制度。另外，排污者需要注意的是，《排污费征收使用管理条例》第十二条规定，“缴纳了排污费，并不能免除排污者防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任”，也就是说排污费的缴纳不能成为排污者污染环境的借口，企业需要承担自己应尽的环保责任。企业配合相关部门做好环保工作，不仅是自身发展的需要，更是参与市场竞争不可或缺的一门“必修课”。

我国目前的排污收费制度只对水污染排放规定了双重收费标准，即排放收费和超标收费并行。时下环境污染事件频发，污染程度不断加深，我们需要审视现行的排污收费制度。西方发达国家在处理企业排污时，一般都适用很高的收费标准和罚则，收费可用来治理污染，高额罚金既是对排污者的惩罚，也可威慑潜在的排污者。这都值得借鉴。

本案反映出的问题和得出的启示远不只以上几点。目前我国社会主义法律体系处于基本形成的历史阶段，我们环境执法者应该感到骄傲。在这个有法可依的时代，执法者更应依法办事，严格执法，在执法中发现问题、总结问题，为我国社会主义法治的完善和和谐社会的建设贡献力量。

（案例提供单位：吉林省洮南市环境监察大队）

环境执法典型案例征集启事

环境执法是制止和防范环境违法行为，保护人民环境健康安全，维护良好生态环境的一项重要工作，也是基层环保部门普遍关注思考，乐于探讨交流的话题。为破解环境执法难．最、规范环境执法行为、提高环境执法水平，环境保护部环境监察局与《环境保护》杂志共建环境执法典型案例栏目。现广泛征集环境执法典型案例，征集事项如下：

案例类型

案例应具有典型性、针对性和实用性，要对环境执法工作具有学习指导和工作借鉴意义。一般为近年发生、环境执法实践中常见、存在疑难或者争议的案件，主要包括但不限于以下几类：

1.涉及环境法律制度的案例，如环评制度、“三同时”制度、排污申报登记制度、排污许可证制度、排污收费制度、总量控制与达标排放制度、强制淘汰制度、限期治理制度、清洁生产制度等。

2.环境污染防治执法案例，如水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、环境噪声污染防治、海洋污染防治、化学品管理、消耗臭氧层物质管理等。

3.涉及环境行政执法程序的案例，如行政处罚，挂牌督办、限期治理、取缔、停产停业、停业关闭、环境纠纷处理、行政强制及申请法院强制执行、行政不作为、自由裁量权等。

4.涉及党纪、政纪、司法处理的案例，如对当事人、政府及环保系统工作人员党纪政纪处理，对当事人、政府及环保系统工作人员的刑事制裁。

5.其他与环境执法相关的案例。

编写要求

1.案例描述要详实具体。应有对案情、处理过程及处理结果的详细描述，如发生时间、违法情节、案件受理、调查取证、调解、辩论、争议点、焦点问题、处理结果等。

2.评析要突出重点，有理有据。对案例的难点、疑点、争议点应进行逐点评析，重点是事实认定、法律适用、查处过程、有关对策等方面的经验和教训等。

3.字数一般不超过5000字，特别复杂的案例可不受此限。

4.对把握不准的疑难案件，可仅提供案情、处理过程和处理结果，由环境监察局组织专家进行评析。

联系人：环境保护部环境监察局 李铮 赵柯

电话：（010）66556466

传真：（010）66556472

报送邮箱：zhaoke98@tom.com

本案涉及的法律条款

《大气污染防治法》

第十三条 向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。

第十四条 国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。

征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。

征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。

《环境噪声污染防治法》

第十六条 产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。

征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。

《排污费征收使用管理条例》

第七条 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定。

装机容量30万千瓦以上的电力企业排放二氧化硫的数量，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门核定。

污染物排放种类、数量经核定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门书面通知排污者。

第十四条 排污费数额确定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单。

排污者应当白接到排污费缴纳通知单之日起7目内，到指定的商业银行缴纳排污费。商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。具体办法由国务院财政部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。

第二十一条 排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

《中华人民共和国行政复议法》

第二十三条 行政复议机关负责法制工作的机构应当白行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第三十条 下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：

（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；

（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。

第三十一条 未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。

复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。

被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。