案例类型：经过行政复议、行政诉讼的行政处罚案件

案例结果：维持原行政处罚决定

案例启示：1.符号听证条件的，必须告知当事人听证申请权

2.要依据的法律、法规准确，执法程序严谨

案例点评人：铁新华/郑州市环境监察支队

基本案情和审理过程

郑州红花寺新型建材有限公司位于郑州市二七区候寨乡红花寺村，2008年6月建厂2008年9月投入试生产，主要产品是加气混凝土砌块，主要生产原料有粉煤灰、水泥、生石灰、石膏、铝粉。主要生产设备有一台4蒸吨/小时燃煤锅炉、泥浆泵2台、制浆机1台、切割机1台、蒸压釜4条、搅拌器1台。生产工艺为：原料一搅拌一浇铸成型—坯体切割—蒸压养护—成品出釜。

2010年1月21日，郑州市环境监察支队执法人员到该单位检查发现，该单位生产正常，却一直未向环保部门申请验收，执法人员制作了《现场检查（勘察）记录》和《环境保护调查询问笔录》，并拍照取证，同时下达《限期改正环境违法行为通知书》，责令该单位立即停止违法行为，于2月11日前申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。2010年3月10日，执法人员再次到该单位检查，发现该单位生产正常，仍未申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。该单位长期试生产，未申请环保验收的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”及第二款“环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条“违反本条例规定，建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限起办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款”的规定，作出如下处罚：一是限期补办验收手续；二是罚款3万元。

行政复议

郑州红花寺新型建材有限公司不服郑州市环保局的行政处罚决定，向郑州市人民政府申请行政复议，复议请求：一是要求审查郑州市环保局作出的郑环罚[2010]第（017）号行政处罚决定书的合理性及合法性；二是请求撤销行政处罚决定书。复议理由如下：红花寺新型建材有限公司于2008年6月建厂，9月开始断断续续试生产，但由于配套设备不完善，到20lO年2月，所有设备才到位，开始真正意义上的试生产。因此认为郑州市环保局于2010年1月21日下发《限期改正环境违法行为通知书》，2010年3月10日再次检查时，投产未超过3个月，不应进行处罚。

针对该单位的复议理由，郑州市环保局提出答辩理由如下：2009年9月24日，郑州红花寺新型建材有限公司向郑州市环境保护局提出了验收申请，郑州市环保局责成环评单位（河南省科技咨询服务中心）对该单位进行了现场核查，2009年10月27日，河南省科技咨询服务中心向郑州市环保局呈报了《关于郑州红花寺新型建材有限公司年产18万立方米加气块项目环保治理设施的核查报告》，核查结论是该单位的废气污染防治设施均未按照环评报告表和审批意见要求建设，建议按环评批复要求建设各项污染防治措施。2009年11月27日，郑州市环保局执法人员协同二七区环保局执法人员到该单位检查，该单位需要配套建设的环保设施未建成，未经批准，擅自投入试生产。现场制作了《现场检查（勘察）记录》和《环境保护调查询问笔录》，据此检查情况，郑州市环保局于2009年11月30日向该单位下达了《关于责令郑州红花寺新型建材有限公司年产18万立方米加气块项目停止生产的通知》（郑环建函[2009]118号），责令该单位立即停止生产并按要求进行整改，责令该单位自2009年11月30日起3个月内（20lO年2月28日前）整改到位并重新向郑州市环保局申请竣工验收，逾期未整改到位或整改后未申请验收即开始生产郑州市环保局将依法严肃处理。

根据（郑环建函[2009]118号）的要求，该单位于2010年2月28日前未整改到位并申请验收前，不得擅自生产。而2010年1月21日，郑州市环境监察支队执法人员到该单位检查，发现该单位未经环境保护行政主管部门的批准擅自投入试生产，在长达一年多的时间里（自2008年9月起）也一直未通过环境保护设施竣工验收，并且在接到郑州市环保局《关于责令郑州红花寺新型建材有限公司年产18万立方米加气块项目停止生产的通知》后，一直正常生产。上述内容在2010年1月21日的《现场调查讯问笔录》中有体现，并经过被答复人的总经理王春法签字确认。被答复人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款及第二款之规定。郑州市环境监察支队执法人员现场向被答复人下达了郑环限改[2010]第（049）号《郑州市环境保护局限期改正环境违法行为通知书》，要求被答复人于15日内（20lO年2月11日）前申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，并责令被答复人立即停止环境违法行为。2010年3月10日，执法人员再次到被答复人现场检查时发现，被答复人生产正常，却不能提供建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续，属于逾期未办理环境保护设施竣工验收手续，违法行为仍在持续。被答复人违法行为属于严重的环境违法行为，违法事实清楚，证据确凿。

经过审理郑州市人民政府作出复议决定：维持被申请人作出的第017号行政处罚决定。

提起诉讼

郑州红花寺新型建材有限公司不服复议决定，向中原区人民法院提起诉讼，诉讼理由：第一，郑州市环境保护局认定事实有误，原告认为由于设备不完善，到2010年2月设备才陆续到位后，才开始真正进行试生产，与郑州市环保局认定的2008年9月开始试生产的说法与事实不符。第二，郑州市环保局执法程序不合法，郑州市环保局对原告作出行政处罚决定时没有采纳原告的称述申辩，而且没有按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定召开听证会。第三，郑州市环保局适用法律错误：一是原告的行为违反的是《建设项目环境保护管理条例》第二十条第二款之规定，而不是处罚决定书所认定的《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款及第二款之规定；二是被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条之规定进行原告处罚，但《建设项目环境保护管理条例》第二十七条所列的违法行为包括3种类型，被告作出行政处罚决定时并没有明确告知属于哪些违法行为的表现隋形，被告使用法规不明确；三是被告依据《郑州市环境保护局行政处罚裁量标准手册》对原告进行处罚与《行政处罚法》相违背。

针对该单位的上诉理由，郑州市环保局提出答辩理由。

第一，郑州市环保局对郑州红花寺新型建材有限公司的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。理由同复议回复。

第二，郑州市环保局行政处罚程序合法。郑州市环保局在本案中，从立案、调查取证、案件审查、案件讨论、下达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、作出《行政处罚决定书》和执法文书送达等整个过程均严格依照《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的规定进行。郑州红花寺新型建材有限公司进行陈述、申辩时对执法程序没有异议，对违法事实认可，没有按照《行政处罚听证告知书》（（郑监）环罚听告[2010]第（008）号）告知的权利提出听证申请，视为放弃听证权利。因此，作出行政处罚决定的程序合法。

第三，郑州市环保局的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。一是郑州红花寺新型建材有限公司于2008年9月开始试生产，在2009年9月24日才向郑州市环保局提出了验收申请，已经远远超出《建设项目环境保护管理条例》第二十条第二款“要求在投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目的环境保护行政主管部门申请验收”的时间要求。在2009年12月2日，郑州红花寺新型建材有限公司接到郑州市环保局下达的停产通知后，没有停止生产，也没有办理环境保护设施竣工验收手续，属明知故犯，是对法律法规的蔑视，属于严重的环境违法行为。二是针对一个环境违法行为，《建设项目环境保护管理条例》第二十七条中所罗列的3种环境影响类型是并列关系，不是情节轻重的层次关系。郑州市环保局认为：该单位委托河南省科技咨询服务中心制作了《建设项目环境影响报告表》，并申请了建设项目审批手续，说明该单位已明确知道自己的项目属于环境影响报告表类项目。为了规范行政处罚裁量权，促进公平公正执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据省政府及环境保护部有关行政处罚裁量的文件精神和《郑州市人民政府规范行政处罚裁量权工作实施方案》的要求，郑州市环境保护局制定了行政处罚裁量标准（于2009年6月在郑州市环境保护局网上进行公布公示），根据违法行为人的违法情节、违法行为造成的社会危害结果等，按照罚过相当的原则，是在法定幅度内选择适用处罚的种类、处罚幅度的约束性规定。省、市文件明确要求各级在实施行政处罚时要落实行政处罚裁量制度。在郑环罚字[2010]第（017）号《行政处罚决定书》中，《郑州市环境行政处罚裁量标准》的内容只是参照，不是依据。

因此，答辩人作出的行政处罚适用法律正确而且处罚适当。

2010年12月7日原告郑州红花寺新型建材有限公司以自愿申请撤诉为由申请撤回起诉。

本案涉及的法律问题

郑州市环保局是否告知了红花寺建材有限公司听证申请权？

为了保证行政处罚的公正性和公开性，《行政处罚法》规定了实施行政处罚所应遵循的程序。其中，一般程序是行政机关实施行政处罚所应遵循的最基本、最普通的程序；简易程序是一种例外程序，属于一般程序的例外，仅在特定的条件下适用；听证程序不是完整的处罚程序，不能与一般程序并列，它仅仅是行政处罚一般程序中的一个程序环节，在性质上属于行政机关以听证这种特殊的方式来履行行政处罚前告知和听取相对人陈述、申辩。

那么，本案中实施3万元罚款的行政处罚应当采用哪一种程序呢？对照《行政处罚法》的相关条款，应该选用一般程序，然后考虑是否采用听证环节。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定，必须使用听证程序，告知处罚相对人要求举行听证的权利，并应其要求组织听证，否则行政处罚不成立。至于多大数额才算“较大数额罚款”呢？考虑到中国之大，各省份经济发展水平不一，《行政处罚法》并没有规定，《环境保护行政处罚办法》（国家环保总局令第7号）将“较大数额罚款"原则规定为个人5000元以上、对法人或者其他组织50000元以上，并且规定，各省、自治区、直辖市通过的地方法规或者地方政府规章如果对“较大数额罚款”的限额另有规定的，从其规定。具体到本案，《郑州市行政处罚听证程序规定》适用听证程序的，较大数额罚款是指“对有违法所得的经营性违法行为事实罚款一次达到或者超过30000元的。由此可见，本案中郑州市环保局对红花寺建材有限公司处以30000元罚款，必须告知其要求听证的权利，并应其要求组织听证。如果没有证据表明郑州市环保局在实施行政处罚前告知了红花寺听证申请权，或者有证据证明红花寺建材有限公司提出了听证申请而郑州市环保局未组织听证，郑州市环保局就违反了法定程序，依法应撤销其处罚决定。

郑州市环保局于2010年3月25日以直接送达的方式向郑州红花寺新型建材有限公司送达了行政处罚听证告知书，该单位工作人员签收了该听证告知书。以上事实有《郑州市环境保护行政处罚听证告知书》、送达回证上工作人员签字为证，可以认定郑州市环保局履行了告知该单位听证申请权的义务。

郑州市环保局对长期试生产的确定是否准确？

郑州红花寺新型建材有限公司在行政复议和行政诉讼中多次提出2008年9月到2010年2月因设备未到位，断断续续生产，不属于试生产阶段。

项目的试生产阶段就是项目刚开始生产，一一切都还在调试，项目的机器设备还没有达到设计的最优阶段，试生产阶段一般3个月左右。根据此定义，郑州红花寺新型建材有限公司公司从2008年9月开始生产，尽管设备未到位，但对已安装设备进行调试，并且有产品产出，所以也属于试生产阶段。同时2009年9月24日，郑州红花寺新型建材有限公司向郑州市环境保护局提出了验收申请，郑州市环保局责成环评单位（河南省科技咨询服务中心）通过现场核查，该单位不符合验收条件，郑州市环保局向该单位下达了《关于责令郑州红花寺新型建材有限公司年产18万立方米加气块项目停止生产的通知》（郑环建函[2009]118号），责令该单位立即停止生产，按要求进行整改。这已说明该单位2009年9月之前的生产就是试生产，如果不是试生产就不可能提出验收申请，这与该单位复议、诉讼中提出的因设备不到位，断断续续生产不属于试生产相矛盾。该单位投入试生产没有经过环境保护行政主管部门的批准，在长达一年多的时间里也一直未通过环境保护设施竣工验收，上述内容在2010年1月21日的《郑州市环境保护局现场调查讯问笔录》中有体现，并经过被答复人的总经理王春法签字确认。被答复人违法行为属于严重的环境违法行为，违法事实清楚，证据确凿。因此郑州市环保局对长期试生产的确定是准确的。

郑州市环保局使用法规是否明确？

郑州红花寺新型建材有限公司提出《建设项目环境保护管理条例》第二十七条所列的违法行为包括3种类型，郑州市环保局作出行政处罚决定时并没有明确告知属于哪些违法行为的表现情形，被告使用法规不明确。

《建设项目环境保护管理条例》第二十七条中，针对一个环境违法行为，该条中所罗列的3种环境影响类型是并列关系，不是情节轻重的层次关系。而郑州红花寺新型建材有限公司委托河南省科技咨询服务中心制作了《建设项目环境影响报告表》，申请了建设项目审批手续，说明该单位已明确知道自己的项目属于环境影响报告表类项目。

本案启示

《行政处罚法》对行政处罚的设定和实施作了严格规定。《环境保护行政处罚办法》及地方法规、地方政府规章等作了进一步规定。环保部门在实施行政处罚时，必须严格地遵循国家和地方所规定的行政处罚程序，在法律、法规、规章所规定的处罚种类和幅度范围内实施处罚。本案的启示：符合听证条件的必须告知当事人听证申请权；要依据的法律、法规准确，执法程序严谨。只有这样才能保证行政机关的执法行为经得起执法相对人的推敲和法律的检验，才能保证执法效率真正提高。

【本案例由环境保护部环境监察局提供】

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国行政处罚法》

第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。

《郑州市行政处罚听证程序规定》

第四条 前款所称较大数额罚款是指：

（一）对非经营活动中的违法行为实施罚款一次达到或者超过1000元的；

（二）对无违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过10000元的；

（三）对有违法所得的经营性违法行为实施罚款一次达到或者超过30000元的。

《建设项目环境保护管理条例》

第二十条 建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。

环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目，建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内，向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。

第二十七条 违反本条例规定，建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。