案例类型：争鸣类，限期治理决定及行政处罚的合理性问题

案例结果：限期1个月治理，10万元行政处罚

案例启示：依法行政要求行政机关的行政执法行为不仅应合法，而且所采取的措施和手段应当必要、适当，即行政合理原则的要求。将合理原则引入环境行政执法裁量过程，对环境行政机关提出了更高的要求。

案例点评人：罗薇/中国人民大学法学院，昆明理工大学法学院

案情回放

2007年7月底，甲市A区环境保护局开展打击违法排污的专项行动，经检查发现B洗涤有限公司（以下简称B公司）污水处理设施不合格，污水排放超标，每月直接向地表水体排放污水约1000吨。环保局对B公司做出了要求其于2007年8月底前完成限期治理的决定。2007年9月5日，A区环保局到B公司进行检查，经区环保监测站检测，B公司排放的污水的pH值为10.0，化学需氧量为126，浓度超过了当地的《水污染物排放标准》（DBll/307-2005）中规定B企业排污应达到的3级限值（相关限值为PH值6～9，化学需氧量100），违反了《甲市实施（中华人民共和国水污染防治法）办法》（以下简称《办法》）。《办法》第54条规定：直接向地表水体排放污染物的单位，其污染物排放超过国家和本市规定排放标准，严重污染水环境的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处1万元以上10万元以下罚款。A区环保局对B公司拟处以罚款10万元的行政处罚，并依《行政处罚法》的规定责令B单位停止上述违法行为。B企业申请召开听证会，答辩称：A区环保局要求B企业在个月内完成限期治理是不可能完成的行为，限期治理决定应当撤销；企业的排污行为并未造成水体的严重污染，处罚10万元畸重。听证会后，A区环保局认为本案事实清楚，适用法律正确，最终对B公司处以罚款10万元的行政处罚。本案中A区环保局的行政行为不存在传统意义上的合法性问题，但在合理性问题上值得我们思考。行政合理原则的基本要求2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，首次强调行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，从而全面表述了行政合理原则的基本内容。合理行政的关键在于行政机关自由裁量权的规范行使。

法律是由人来制定的，而无论多么睿智和富有先见的立法者都不可能将所有可能发生的情况——列出。所以，法律在一定程度上是不全面的，法律的稳定性与社会的变动性之间存在矛盾，法律事实远比法律条文要复杂。另外，法律必须是明确的规范，但是作为法律载体的人类语言具有开放性特征，对法律的解释会因解释者的不同而出现不同的理解。这些局限性是法律自身难以克服的，这决定了行政自由裁量权的不可或缺。

但自由裁量权的行使必须加以限制。“行政执法权力90％有余都属于自由裁量性权力，以致于自由裁量行为几乎占据了行政执法的所有领域。”孟德斯鸠指出：一切有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。麦迪逊进一步认识到，在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，同时也是一种可能被误用和滥用的自由裁量权。在现实中，政府是由行政人员组成的，他们有追求自身利益最大化的本能倾向，这可能导致行政人员的行为结果与公共利益相背离。同时，理性选择下的行政机关利益的扩张，也往往造成行政机关的部门利益与公共利益的错位。这主要表现为行政自由裁量权的变相寻租，寻租是“看不见的脚”对市场平等原则的践踏。在这种情况下，行政自由裁量权直接成为牟取利益的手段，最突出的表现是处罚权的滥用。有些行政机关在法律规定的罚款数额范围内“就高不就低”，甚至“以罚款养执法”，乱开财源。另一种现象是行政处罚的显失公正，其中最为常见的是“同样情况不同样对待”。这不仅是不公正的，也是不效益的。受轻罚者会对以后同样违法的行为抱有侥幸心理，而受重罚者难免对行政机关产生不满与猜忌，同时还会造成整个社会对法律的怀疑和蔑视，增长社会不稳定因素。虽然我国《行政诉讼法》规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更，但因为成功的机会渺茫，起诉者甚少。最终行为错误的社会成本远远高于受益者的收益。故波斯纳曾言：正义的第二种涵义——也许是最普通的涵义一一是效率。

行政合理原则包括3方面的要求：适当性、必要性和均衡性。适当性要求行政机关行政管理的方法与手段应有助于行政目的之达成，否则便不具备合理性与合法性。例如行政处罚的目的应是纠正违法行为，而非收取罚款。必要性则要求行政主体在有多种手段可供选择时，应选择对行政相对人利益限制或损害最少的手段。这就要求行政主体在依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务时，应当全面考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使相对人所受的损失保持在最小范围和最低限度。必要性要求是合理性原则的核心内容。而均衡性则要求行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的之价值，两者之间必须合比例或者相称。这就要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。均衡性原则要求行政机关不得过度行使裁量权，行政机关有义务在公共利益和个人利益之间进行平衡。

本案处罚决定的合理性之争

限期治理期限的合理性之争

在本案中，A区环保局要求B企业于1个月内完成限期治理的决定，从合法性上考量是没有违法的。我国《水污染防治法》第74条规定：违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理……限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。只有当行政处罚显失公正时，可以变更判决。依据《行政处罚法》对行政处罚种类的规定，行政处罚包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。环保部门限期治理的决定并非行政处罚，故不受法院的审查。但是否存在合理眭的问题呢？我国台湾地区有一个案例与此案颇为相似。1987年7月，联合污水处理厂因排放的废水未达标，被高雄市环保部门处以罚款5000元，并于7月26日告知其应于同年10月31日前完成治理。11月3日复检时发现联合污水处理厂并未如期整改，于是环保部门决定自即日起按日连续处罚新台币6万元。污水处理厂不服提起诉讼，1988年底，有关部门以整改期限过短，实属强人所难，构成裁量权的滥用为由撤销了按日连续处罚的处分。

当然一两个月的治理期限并非对所有案例都不合理，但治理期限要根据限期治理对象的排污情况、资金、技术、人员和治理任务的具体情况而定。依据行政合理性原则的适当性、必要性和均衡性要求，环境行政部门应给予行政相对人一个客观上可能完成治理污染的期限，督促排污单位治理污染，更新水污染物处理设施，在保证改善环境的同时给行政相对人以补救的机会，真正达到惩罚与教育的目的。治理期限设立时应以客观上能实现为原则，也可以视需要与相对人协商。若在设立的期限内，客观上根本不可能达成整改目标，则会有急于处罚之嫌。

行政处罚数额的合理性之争

根据《办法》规定，直接向地表水体排放污染物的单位，其污染物排放超过国家和本市规定排放标准，严重污染水环境的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处1万元以上10万元以下罚款。所以A区环保局对B公司处以罚款10万元是在其行政处罚自由裁量权的权限内从重处罚。

环境行政处罚自由裁量权，是指环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。2003年修正的《环境保护行政处罚办法》第7条规定环境保护行政主管部门在对环境违法行为实施处罚时，应当在法定的处罚种类和幅度范围内，综合考虑以下情节：（一）当事人的过错程度；（二）违法行为造成的危害后果；（三）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施；（四）当事人的违法行为是初犯还是再犯。2009年3月环境保护部颁布《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》，虽然是在本案发生之后颁布的，不能直接援引，但仍然有借鉴意义。该意见第13条规定从重处罚的情形有：（一）主观恶意的，从重处罚。恶意环境违法行为常见的有：“私设暗管”偷排的，用稀释手段“达标”排放的，非法排放有毒物质的，建设项目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投产”以及“以大化小”骗取审批的，拒绝、．阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。（二）后果严重的，从重处罚。环境违法行为造成饮用水中断的，严重危害人体健康的，群众反映强烈以及造成其他严重后果的，从重处罚。（三）区域敏感的，从重处罚。环境违法行为对生活饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、居住功能区、基本农田保护区等环境敏感区造成重大不利影响的，从重处罚。（四）屡罚屡犯的，从重处罚。环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，从重处罚。

本案中B公司排污的主观恶意不大，没有故意偷排等欺骗环保机关的行为存在，排污产生的后果也不严重。值得注意的是B公司于2006年成立时，A区环保局的《建设项目环境影响登记表的批复》。批复中要求B公司产生的污水必须经处理后达标排放，但并未对水处理设施和污水处理方法进行明确规定。同时依照《环境影响评价法》第16条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。环保局允许B公司填报《建设项目环境影响登记表》的做法本身说明了B公司在正常经营中应不可能对环境造成重大不良影响。B公司排污的区域也并非敏感区域，排入其中的污水执行甲市的《水污染物排放标准》中属于2类水体功能区的3级限值。B公司也不存在屡罚屡犯的情形。故对B公司处以10万元罚款是否适当、必要且均衡，尚有可商榷之处。

“行政法的精髓在于裁量”。一方面，因为社会管理的需要与法律本身远非完美等原因，法律赋予行政机关以裁量权；另一方面，运用好裁量权则要求行政权力的行使不但要符合法律的形式规定，而且要符合法律的内在精神，从而实现了从形式法治到实质法治的飞跃。将合理原则引入环境行政执法裁量过程，对环境行政机关提出了更高的要求。

【本案例由环境保护部环境监察局提供】

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国水污染防治法》

第七十四条 违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

《中华人民共和国环境影响评价法》

第十六条 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。

建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：

（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；

（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价：

（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。

《环境保护行政处罚办法》

第七条 环境保护行政主管部门在对环境违法行为实施处罚时，应当在法定的处罚种类和幅度范围内，综合考虑以下情节：

（一）当事人的过错程度；

（二）违法行为造成的危害后果；

（三）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施；

（四）当事人的违法行为是初犯还是再犯。

（注：修订后的《环境行政处罚办法》自2010年3月1日起施行，原国家环境保护总局发布的《环境保护行政处罚办法》同时废止。）

《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》

13从重处罚

（1）主观恶意的，从重处罚

恶意环境违法行为，常见的有：“私设暗管”偷排的，用稀释手段“达标”排放的，非法排放有毒物质的，建设项目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投产”以及“以大化小”骗取审批的，拒绝、阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。

（2）后果严重的，从重处罚

环境违法行为造成饮用水中断的，严重危害人体健康的，群众反映强烈以及造成其他严重后果的，从重处罚。

（3）区域敏感的，从重处罚

环境违法行为对生活饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、居住功能区、基本农田保护区等环境敏感区造成重大不利影响的，从重处罚。

（4）屡罚屡犯的，从重处罚

环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，从重处罚。