李濮 叶学永（天津市环境监察总队）

某国际乡村俱乐部有限公司不服A市环保局的行政处罚，提出听证申请。经听证程序后下达处罚决定，该公司向A市政府申请行政复议。在A市政府作出维持A市环保局的处罚决定后，该公司又向A市B区法院提起行政诉讼。经法院公开审理，判决维持A市环保局作出的处罚决定。该公司不服一审判决，又向A 市第一中级法院提起是上诉。在法院审理过程中，该公司提交撒诉审请，A市第一中级法院依法作出终审裁定，准许该公司撤诉。历时近一年时间，经过听证、行政复议、行政诉讼程序全过程的行政处罚案件以A市环保局胜诉告终。

本案情和审理过程

2007年8月，原国家环保总局政府网站有群众反映某国际乡村俱乐部有限公司环境污染问题。同年11月30日，原国家环保总局环监局发文至A市环保局要求进行核查处理，A市环保局按照属地管辖的规定将案件交由当地环保局查处。2008年4 月17日，A市环保局执法人员对该公司进行环保执法后督查，并于4月28日进行了补充调查。经查，该公司高尔夫尔球场(一期)项目于2007年2月投入使用，至现场检查时未经环保部门验收，按照《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(国家环保总局令第13号)第1条第二款及《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》(环函【2007】112号)的相关舰定，A巾环保局

认定该公司高尔夫尔球场(一期)项目已投入正式使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出如下处罚：一是责令高尔夫球场(一期)项目停止使用；二是罚款l0万元。

《行政处罚听证告知书》下达后，该公司不服A市环保局拟作出的行政处罚，提出听证申请，并提出如下听证理由。第一，高尔夫球场(一期)项目从2005年陆续开始建设， 一直处于建建停停状态中，至今项目还在建设当中，还没有正式营业。另外，公司还有个别墅项目，现在只是有别墅的部分业主去高尔夫球场打球，凭此不能视为正式营业；第二，公司接到处罚听证告知书后很重视，也愿补办相关手续，是否可让公司限期处理。对拟作出的 “高尔人球场(一期)”项目停止使用的处罚，能否考虑公司的经营和正在采取补救措施实际情况，将“停止使用”处罚予以变更；关于罚款，希望环保局给企业以整改期，如到期末改正再予以罚款。2008年6月4日，A市环保局按照法定程序组织了行政处罚听证会。6月11日， A市环保局作出听证意见：维持拟作出的行政处罚。6月18日A市环保局依法向该单位送达了《行政处罚决定书》。

2008年8月14日，该公司向A市政府提出行政复议，请求撤销A市环保局的行政处罚决定，并提出如下理由。第一，A市环保局的行政处罚决定所依据的事实及证据不客观全面。“高尔夫球场(一期)”工程虽然已经建成但尚未投入正式经营使用，与之相匹配的环境保护设施尽管缺乏政府职能机构应提供的排污主管道无法排污达标，但目前公司正在积极进行后续施工完善，自筹资金履行政府执政部门应提供的环保条件，且环保报验工作正在抓

紧进行。此情况已在听证程序向A市环保局予以说明，但A市环保局并未考虑到上述的实际情况，只是一味机械地照搬法条，脱离本案的实际情况。第二，A市环保局作出的“责令高尔大球场(一期)项目停止使用并处罚款10万元”的处罚显失公平。

针对该公司提出的复议理由，A市环保局提出如下答复意见。第一，对该公司所作出的行政处罚事实清楚、法律依据充分。2008年4月17日，A市环保局执法人员对该公司进行环保执法后督察，并于4月28日进行了补充调查。经查，该公司“高尔夫球场(一期)”项目于2007年2月投入使用，至现场检查日寸未经环保部门验收，上述行

为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出如下处罚：责令高尔夫球场(一期)项目停止使用，罚款1 0万元。第二，对该公司所作出的行政处罚程序合法。A市环保局在对该公司实施现场检查、调查询问和处罚过程中，严格执行了法定的执法程序，并依该公司的申请依照法定程序组织了行政处罚听证会。因此，A市环保局行政处罚决定认定的环境违法事实清楚，证据确凿，适用法律和依据的名录正确，程序合法，处罚的种类和幅度适当。

经书面审查并核定有关证据材料，A市政府作出复议决定：A市环保局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法、内容适当，予以维持。

2008年10月17日，该公司以相同理由向A市B区法院提起行政诉讼，请求依法撤销A市环保局作出的行政处罚决定书的具体行政行为并承担相应的诉讼费用。10月31日，A市环保局向B区法院提交了《行政诉讼答辩状》，同时提交5组证据用于证明A市环保局执法行为的合法性，并向法院提交了作出具体行政行为的依据。

B区法院依法组成合议庭，于11月27日公开审理了本案。l2月19日，B区法院作出一审行政判决，认为：A市环保局依法具有对违反环境保护法律的行为进行查处的执法主体资格和职权。A市环保局向法院提交的证据能够证实某国际乡村俱乐部有限公司违反了我国环境保护法律这一事实。A市环保局作出的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，所作出处罚程序合法。依照《中华人民共和国环境保护法》第十四条，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十八条，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持A市环保局作出的行政处罚，并由某国际乡村俱乐部有限公司负担案件的诉讼费用。

一审判决下达后，该公司不服判决，又向A市第一中级法院提起上诉，在法院审理过程中，该公司提交撤诉申请。2009年2月3日，A市第一中级法院依法作出终审裁定，准许该公司撤诉。

终审裁定下达后，该公司履行了A市环保局的行政处罚决定。在缴纳罚款的同时，自筹资金建设了污水处理设施并通过了建设项目竣工环保验收。

本案涉及的法律问题及其启示

严格的行政处罚程序是案件被维持的保障

在环境行政执法过程中，执法机关所作出的具体行政行为因为程序不合法被诉的情况越来越频繁。这是因为一方面公众的环境法制意识在不断的提高，对判定环境执法机关的执法效能的标准也逐步提高。另一方面，也确实存在着个别执法活动存在着程序上的缺失。而在环境执法中，执法机关不仅仅只是做到实体合法，还要做到程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》对行政处罚程序均作出了明确、严格的规定。如果违反了程序法的规定，即使环境执法机关认定的违法事实行政处罚也是违法的、无效的。

本案中，A市环保局责令某国际乡村俱乐部有限公司高尔夫球场(一期)停止使用和处以1 0元罚款，因此应适用听证程序。A市环保局依据法律规定，依法向该公司现场送达了《行政处罚听证告知书》并有该公司在场人签收，尽到了告知义务。同时，依该公司的申请组织了听证会，保证了相对人的听证权。听证结束后，A市环保局又依法向该公司下达了《行政处罚决定书》，也有该公司在场人签收，并告知了相对人依法享有复议和提起诉讼的权利。正是由于前期的处罚程序严格按照法定程序执行，才使得本案在进入到诉讼程序后经得起法院对执法程序合法性的严格审查。

完整的证据链条是案件被维持的关键

在环境行政诉讼中，主要的举证责任是由环境执法机关承担，也就是“举证责任倒置”。 《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。在环境行政诉讼中，环境执法机关向法院提交的证据应包括： 一是作出具体行政行为的证据，主要是事实证据，如现场检查记录、询问笔录、监测报告等；二是作出具体行政行为的依据。主要是指法律、法规、地方性法规、单行条例等。

本案中，A市环保局向人民法院共提交了5组证据和2组作出具体行政行为的依据。一是现场检查记录一份，《现场检查询问通知书》1份，《调查(询问)笔录》1份，原国家环保总局《交办件》l份，《监测报告》1份，某国际乡村俱乐部有限公司董事长接受媒体采访报

道l份，用以证明该公司的违法事实及违法事实开始的时间1份。二是A市保局《关于对某国际乡村俱乐部高尔夫球场(一期)环境影响报告书的批复》，用于证明该公司应严格执行“三同时”管理制度，项目竣工后必须履行验收手续，验收合格后方可正式投入运行。三是《行政处罚听证告知书》l份，《听证申请书》1份，《行政处罚听证通知书》I份，《行政处罚听证笔录》l份，《行政处罚听证会听证意见》l份，用于证明是A市环保局在作出行政处罚前依法履行了法定的听证程序。四是《行政处罚决定书》1份，用于证明A市环保局对该公司的处罚。五是送达回执2份，用于证明A市环保局依法履行了送达程序。六是《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《天津市环境保护条例》第十四条，用于证明A市环保局的执法主体资格和职权。七是《中华人民共和国环境保护法》第十四条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十八条、《建设项目环境保护竣工验收管理条例》第十条第二款、原国家环保总局《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》第二条第五项，用于证明A市环保局作出的行政处罚的合法性。

行政证据与行政诉讼证据虽然存在着一定的差别，但是法律及司法解释对行政诉讼证据的要求大部分也适用于行政证据，而且行政证据要合法、规范就必须以行政诉讼巾合法、有效行政诉讼证据的要求为标准。具体到本案， A市环保局在收集证据的过程中严格按照相关法律的规定执行，如现场检查环节有3名执法人员进行检查并首先出示执法证件；《现场检查记录》、《调查询问笔录》均有执法人员签字和行政相对人在场人签字；相关法律文书的送达均有行政相对人在场人签收等。同时，在收集证据时，A市环保局并未局限于行政相对人的陈述和对现场情况的勘验，而且还收集了该公司董事长接受媒体采访的报道，从而有效地证明了该公司高尔夫球场(一期)项目正式投入运营的时间，否定了其对高尔夫球场正式投入运营时间的主张。由此可以看出，收集证据的手段合法及证据链条的伞面是保证案件有效成立的关键。