罗薇（中国人民大学法学院，昆明理工大学法学院）

20)10年12月l3日，全国首个由环保部门提起的环境公益民事侵权诉讼案——大龙潭水污染环境民事公益诉讼案在昆昆明市中级人民法院开庭审理。昆明市环保局作为民事公益诉讼人(原告)，状告昆明三农农牧有限公司和昆明羊甫联合畜牧有限公司。昆明市检察院作为支持公益诉讼人参与了诉讼。

昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司在生猪饲养过程中，未按环评报告对污染进行防治，任由污水渗入地下，污染了地下水系统，致使距该养殖点不足1000米的饮用水水源地——嵩明县大龙潭水质严重污染。昆明市官渡区环保局在作出罚款50万元、责令停止养殖的处罚后，两家被告置若罔闻，仅在原收集池采取了简单防渗措施，之后仍任由废水继续侵害地下水，严重危害了周围农民的饮水安全和水环境公共利益。昆明市环保局依法提起环境民事公益诉讼，请求判令两家被告停止侵害、赔偿治理水污染所需全部费用4l7万余元，以及为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费计15.5万元。

该案作为国内内首例由环保部门作为原告的环境民事公益诉讼案件，引起了社会广泛关注。本次庭审创造性地运用了许多新制度，如环保局首次作为环境民事公益诉讼原告、检察院首次作为民事公益诉讼的支持起诉人、引入被告专家辅助人参与诉讼等。其中有关环保部门是否适合作为环境民事公益诉讼原告的问题备受关注。

原告之争

近年来，我国环境公益损害日益加剧的不争事实和环境公益司法救济的无力与尴尬一直为人诟病。根剧中南财经政法大学法学院教授吕忠梅从全国31个省、自治区和直辖市收集的环境纠纷案件分析，环境纠纷数量和进入行政程序的环境案件数量，以及最终进入司法程序的，环境案件数量比为255：38：1。而与此同时，近几年全国爆发的环境群体性事件却以每年超过20 %的速度上升。我们不禁要问，到底是什么阻塞了环境损害司法救济的途径，是什么让环境公益损害司法救济缺位?原因无疑是复杂的，就环境民事公益诉讼来看，现行法律对对环境民事公益诉讼原告资格的限制是不可忽视的原因。我国《民事诉讼法》第108条第一款规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这种“直接利害关系”理论对防止当事人滥用诉权、节约司法资源具有一定意义，但其最大的弊端在于只注重对直接利害关系的个体利益的救济，而忽视了公共利益的存在，缺乏对公共利益的维护，而在应对环境危机时，这种弊端尤其明显。因而，环境民事公益诉讼原告人的资格问题就成为了环境民事公益诉讼的首先需要解决的问题。环境民事公益诉讼的潜在原告主要有三类：环保部门、人民检察院、公民个人或环保团体。

虽然在理论上公民个人及环保社团作为环境公益诉讼原告是适格的，1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》也明确提出：环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理……应当让人人都能有效地使用司法和行政程序……”但是，环境公益诉讼的紧迫性、专业性、诉讼费用高昂与我国环保团体的孱弱形成了矛盾，_中华环保联合会于2008年发布的《中华环保民间组织发展状况报告》显示：截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，由政府发起成立的环保民间组织l309家、学校环保社团1382家、草根环保民间组织508家、国际环保民间组织驻中国机构90家。其中74％的环保民间组织没有固定资金来源，44．8％的环保民间组织没有自己的办公场所。现阶段要依靠公民个人或环保社团提起环境民事公益诉讼，困难尚多。因此，理论界与实务界将更多地寄希望于环保部门或人民检察院，但二者之中到底谁更适宜却众说纷纭。

争议焦点

支持检察机关作为环境民事公益诉讼原告的理由主要是：检察机关是公共利益代表人，作为“最高法律秩序和道德的代表者”。以保护公益和维护法律为依据，对民事纠纷进行干预；检察机关还具有公诉权，并且此处的公诉权应不仅限于刑事案件公诉权；检察机关父拥有法律监督权，这种监督在环境民事诉讼中小仅可以通过抗诉讼的方式进行事后监督，还可以通过提起公益诉讼的方式进行监督；国外许多国家的做法也承认了检察机关的环境公益诉讼的原告资格。

而笔者认为，检察机关不宜作为环境民事公益诉讼的原告。第一 ，检察机关并不不是一切国家公共利益最合适的代表人， 《中华人民共和国完法》第11条规定：“国家保护环境和自然然资源，防治污染和其他公害”。《中华人民共和国环境保护法》第6条、第7条明确规定，国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。第一，若检察机关作为环境公益诉讼原告，除享有民事起诉权之外，还有侦查、抗诉、列席法院审判委委员会方面的权利。这势必造成环境民事公益诉讼中控辩双方力量的失衡，不符合民事诉讼的主体公平原则。第三，我国现行检查机关的职责主要以刑事公诉为主，若在这个框架中塞入无论从起诉技术、起诉方法还是庭审对抗都迥异的环境民事公益诉讼，则可能造成检察机关职责体系的混乱，第四，环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最合适主体。在本案中，从对被告排污行为的监测、环境损害证据收集、环境污染的确定到起诉与庭审中对相关科学数据的掌握、对被告聘请的专家辅助人专业质询的分析与应对都需要检察机关所不具备、不擅长的环境技术手段和专业知识作为支持，而环境保护部门恰恰拥有这方面的优势。如果只认为其他国家有允许检察机关介入环境公益诉讼，并据此认为我国检察机关也应享有原告资格，那就忽略了我国检察机关和西方检察机关性质和职能的差异。西方的检察机关被视为国家的“公诉人”，在美国，检察机关属于行政机关。而我国的检察机关在更多地承担刑事公诉职能的同时，还是法律监督机关。因此，虽然同样是介入，美国俭察机关主要的介入方式就是直接起诉，而中国检察机关的介入方式则可以多种多样。本文所涉及的案件中，检察机关以支持公益诉讼人的方式参与诉讼，就是一种在介入方式上的尝试。

反对环保部门作为环境民事公益诉讼原告的主要理由有三。第一，环保部门可能因为行政作为或不作为而造成环境公益损害，这时环保部门不能既是原告又当被告；第二，环保部门作为法定的环境保护行政主管部门，拥有行政权力来预防和控制环境损害的发生，作为原告提起环境公益诉讼，有怠于履行行政职责的嫌疑；第三，环保部门作为原告提起环境民事公益诉讼，可能在一定程度上浪费行政和司法资源一一因为环保部门仅靠运用行政资源就可．以预防和控制对环境的损害。由环保部门提起环境民事公益诉讼，就相当于同时动用了行政资源和司法资源。

针对以上反对理由，笔者认为若是因环保部门的行政作为或不作为而造成了环境公益损害，就应该提起行政诉讼，而非环境民事公益诉讼：虽然环保部门拥有行政权力，可以预防和控制“对环境本身的损害”，但现实中鉴于环保部门能采取的行政措施的有限性(如罚款数额有限，无强制执行权力等)以及政府和企业对经济利益的追逐，环保部门行政权力的行使往往捉襟见肘。以本案来看，在环保部门对污染企业进行罚款50万元和要求停止侵害后，污染企业扔明目张胆地违法排污，并在庭审中多次强调造成污染的项目是重点招商引资项目，若全面停止饲养将会造成严重的经济损失等。因此，环保部门作为环境民事公益诉讼的原告，能对环境行政执法起到促进作用；而对于认为环保部门作为原告提起环境公益诉讼足浪费了行政和司法资源的说法，笔者则认为，环保部门作为原告提起环境公益诉讼恰恰能节约有限的司法资源，因为只有环保部门才拥有最专业的技术能力，才能高效地应对环境民事公益诉讼公，而高效必然带来节约。

再者，我国现行的法律、法规、规范性法律文件也对环保部门作为环境民事公益诉讼的主体资格进行了确认。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第二款规定： “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该法虽并未提到环境公益的概念，但明确授权海洋监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。2010年6月29曰最高人民法院印发了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》的通知，其中第十三条规定：依法受理环境保护行政部门代表刚家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。 案件反思

赔偿数额在本案中，虽然诉讼请求是赔偿治理水污染所需的全部费用，但其计算并不是以处理嵩明县大龙潭全部出水量为依据，而是大龙潭全部出水量的约四分之一，即300吨/日，这是大龙潭水源的村民生产生活的日用量。因此，其实质并非治理水污染所需的全部费用。既然是因环境公共利益损害而提起的诉讼，原告就应理直气壮地就全部环境公共利益的损害提起损害赔偿。而关于为处理水污染事故说所产生的专项应急环境监测费可否诉请人民法院判令被告承担的问题，笔背认为，环境保护行政机关依法设立监测机构和网络、加强环境监测是其职责所在，虽然被告的环境污染行为加重了原告的行政负担，但仍应属于行政成本的一部分，不宜在环境公益民事侵权诉讼中提起。

关键证据 关于本案的关键证据之一环境监测报告的有效性，被告方认为，昆明市环境监测中心与原告为上下级关系，且监测采样时未通知被告在场，因此对该中心出具的大龙潭水环境监测报告的效力不予认可。而被告提供了由云南省产品质量监督检验研究院、云南省疾控中心作出f的两份水质监测报告。云南省产品质量监督检验研究院于2010年10月出具的水质检测报告证实，大龙潭的水质处于优质状态。“龙潭水的水质优于周边未受污染水源的水质。公益诉讼人的治污方案既没有可行性，也没有必要性，索赔没有依据。”两组鉴定结论的认定截然相反，折射出我国环境司法鉴定的混乱。在环境纠纷处理过程中，由于环境侵害的特殊性，当事人分歧较大的是赔偿标准、赔偿数额和责任分担的确定，目前。环境纠纷鉴定机构主要是环境监测站、各种环境监管相关部门的监测机构。这些监测机构与各个行政部门部都着千丝万缕的关系，独立性不强，因而其鉴定结果的权威性往往受到当事人质疑。此外，目前我国在环境损害评估、鉴定机构的资质等级、评定标准、评估责任等方面尚缺乏明确、统一的法律规定，导致了实践中环境损害缺乏合适的评估机构来确定损失，或是不同机构根据不同的评估标准得出结论相反、数额相差极大的鉴定，反而会导致纠纷升级。