文/相华林

申请人某酒楼不服被申请人B区环保局的行政处罚决定，以被申请人认定的事实不实、处罚过重为由向其上级A市环保局申请行政复议。A市环保局在审理案件的过程中充分发挥职能，组织双方当事人进行沟通，促使申请人和被申请人自愿达成和解，提交了书面和解协议。因和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益，A市环保局准许达成和解，依法终止行政复议，做到了在保护环境的同时化解行政争议。

基本案情和审理过程

2007年4月23日，B区环保局接到市民投诉后，于同年4月28日、5月28日先后对某酒楼使用的油烟净化系统进行了现场检查，认定该酒楼私自将油烟净化器拆除，导致排放的油烟污染扰民，违反《A市实施（中华人民共和国大气污染防治法）办法》第十条第三款之规定，要求某酒楼恢复设备正常使用，并到B区环保局接受处理。由于法定代表人出差等原因，某酒楼未能按时到B区环保局接受处理。同年6月25日，B区环保局依据《A市实施（中华人民共和国大气污染防治法）办法》第三十五条第一款第一项规定，作出如下处罚：一是责令立即对油烟净化系统进行治理，确保油烟达标排放；二是处以五万元人民币的罚款。

某酒楼不服B区环保局的行政处罚决定，向A市环保局申请行政复议，并提出如下复议理由：一是B区环保局认定的事实不实，酒楼没有实施私自将油烟净化器拆除的行为；二是处罚过重。

针对某酒楼的复议理由，B区环保局提出答辩理由如下。第一，行政执法主体适格。依据《A市实施（中华人民共和国大气污染防治法）办法》第三十五条规定，B市环保局有权对其违法行为实施行政处罚。第二，违法事实清楚、证据确凿。环保执法人员根据市民投诉现场检查发现，该酒楼未经批准，擅自拆除油烟处理设施，直排油烟，造成油烟污染。第三，程序合法。环保执法人员依照法定的程序亮证执法，并告知该酒楼有陈述申辩权、申请听证权等权利和期限。由于该酒楼对其违反环境保护法律、法规的行为缺乏认识，对环保机关查处工作不配合，无正当理由拒绝在现场检查笔录、调查笔录上签字，拒绝签收执法文书，执法人员依法采取签字注明现场情况、留置送达等措施。第四，处罚适当。该酒楼未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除大气污染物处理设施，情节严重，且改正违法行为的态度不积极，依法应予从重处罚。

在审理期间，申请人和被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解，向A市环保局提交书面和解协议：一是申请人同意在协议达成后15日内缴纳罚款5万元；二是被申请人免除申请人到期不缴纳罚款的每日3％的加处罚款10．65万元；三是申请人于同年10月31目前完成油烟治理工作，确保达标排放。因和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益，A市环保局准许达成和解，依法终止行政复议。

本案涉及的法律问题

认定某酒楼实施私擅自拆除油烟处理设施行为的证据是否充分。事实认定同法律适用之间的关系？

本案的基本事实是有群众举报某酒楼油烟污染，B区环保局执法人员经对该酒楼油烟净化系统进行现场检查发现，原有的净化设备有的还在，其中有一排油烟口安装了排风扇，该排油烟口周围的墙壁和地下都是油泥，污染明显。虽然检查时做了记录并照了相，但并不能足以证明该酒楼实施了擅自拆除油烟处理设施行为。造成油烟污染的原因可能有三种情形：一是油烟净化设备老化损坏，即想用而不能用；二是故意闲置不用；三是擅自拆除，直排油烟。如何认定其行为的性质？如果要认定其擅自拆除油烟净化装置，应依据该酒楼环评文件承诺的污染防治要求、擅自拆除油烟净化装置前后照片、证人证言等证据。没有相应证据，处罚认定的事实就达不到清楚的要求。而事实是否清楚，直接关系到法律依据的正确适用。《A市实施（中华人民共和国大气污染防治法）办法》第十条第三款、第三十二条第一款对上述三种情形都作了相应的规定，第三十五条明确了相应的法律责任。从现有材料来看，无法证明申请人擅自拆除净化装置，适用第三十二条第一款较为合适，即饮食服务业经营者必须采取措施防治油烟污染，排放的油烟污染物不得超过规定的排放标准。理，由一是第三十二条第一款的规定适用的对象明确，针对的是饮食服务业经营者；二是以污染结果论，不管什么原因，只要造成油烟污染，就可以认定违法；三是第三十五条第一款第（七）项规定了相应的法律责任，不会引起争议。

B区环保局在事实认定、证据采集、法律适用等方面有值得商榷的地方。行政复议和行政诉讼维持行政机关的行政处罚决定的共同要求是事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法，行政复议还要求内容要适当。行政处罚依据的事实、证据、法律适用是相互关联的，具体行政行为所认定的事实必须有相应的证据支持，而事实清楚又是正确适用法律的基础。

处以5万元人民币的罚款是否属处罚过重？

从本案的实际情况来看，该酒楼违法行为的性质应该属情节严重的情形，且承认和改正违法行为的态度也不好，应在法律规定的5000元至5万元幅度内从重处罚。因其经营规模不大，经营状况不好，顶格处罚显得过重。

到期不缴纳罚款的加处罚款是否属于和解范围？

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条的规定，对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。对该规定有两种不同的理解。一种理解认为和解的对象应是行政机关依法行使自由裁量权作出的具体行政行为，申请人认为不合法或不适当申请行政复议，双方和解的范围应限定在行政复议请求之内。就本案而言，双方达成的和解是维持作出的5万元罚款的处罚，免除的是到期不缴纳罚款的每日3％的加处罚款。但加处罚款不是行政机关作出的具体行政行为，且免除加处罚款也不是行政复议申请人的复议请求。另一种理解认为，只要不损害社会公众利益和他人合法权益，有利于化解行政争议，保护环境，构建和谐社会的和解都应当准许。就本案而言，双方达成的和解虽维持了5万元罚款处罚，但免除的到期不缴纳罚款的加处罚款数额达10万元之多，对申请人来说也是很有意义的，且根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，行政执法机关是“可以采取”处到期不缴纳罚款的加处罚款措施，表明其也属行政机关的自由裁量的范围。这样的和解并不违背立法精神，所以应与予准许。本案最终采纳了后者的意见。

本案启示

在各方面的共同努力下，此案得到了较好的处理，既依法维护了环境保护行政处罚的权威，又妥善化解了行政争议，实现了促进环境保护，构建和谐社会的目的。

高度重视，防止矛盾激化

在查处某酒楼环境违法行为的过程中，该酒楼不予配合，法定代表人不出面，也不委托代理人接受调查询问、签收相关法律文书，B区环保局依据《A市实施（中华人民共和国大气污染防治法）·办法》给予其最高额的经济处罚。收到环境保护行政处罚决定书后，该酒楼又不及时缴纳罚款，表明其既不懂法又有严重的对立情绪。在十七大召开前夕申请行政复议，引起A市环保局领导的高度重视，要求行政复议机构在查明违法事实的基础上，依据行政复议法及其实施条例，依法进行审理，并做到案结事了，定纷止争。

依法指导，促成和解

从化解行政争议，构建和谐社会的宗旨出发，根据2007年8月1日施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条的规定，建议被申请人主动与申请人进行和解。同时，指出申请人在环保机关查处其环境违法行为时相关人员不出面接受调查询问、签收相关法律文书是不对的，表明改正违法行为的态度不好；申请行政复议不影响执行，不及时缴纳罚款会受到加处罚款的处罚，并告之依法可以与被申请人和解，也可以在双方自愿的基础上由A市环保局进行调解。双方经过沟通，相互作了让步，经准许达成和解。

以案说法，研究交流

本案审结后，承办人员结合本案同B区环保局的有关领导和一线执法人员进行了座谈交流，以案说法，研究了具体行政行为事实清楚、证据确凿、定性正确、适用依据准确要求之间的相互关系和如何遵循比例原则、横向比较原则、纵向比较原则、内部比较原则等确保具体行政行为内容适当，并探讨了和解的范围。通过交流，大家_致认为实施行政处罚时，不能感情用事，要根据查明的事实和现有的证据确定当事人违反环保法规行为的性质，尽量选择适用风险小当事人又提不出异议的法律条款界定当事人行为的性质，并依据相应的责任条款作出处罚，才能经得起历史的检验。

（作者单位：北京市环保局法制处）