“十一五”规划提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将国土空间划分为四类主体功能区。要充分发挥主体功能区建设战略意图，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，制定配套的环境政策是政府管理环境问题的行动准则和保障。本文以安徽省为案例，提出了构建适用安徽省主体功能区实施的环境政策体系基本思路及框架设计方案。
文/程克群 潘骞 王晓辉
基本思路
资源环境承载能力是进行主体功能区规划所考虑的主要因素，其中环境承载力，即自然生态环境不受危害并维系良好的生态系统服务功能前提下，特定区域的环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、大气环境容量，水土流失、生物多样性保护等的生态敏感性，洪水调蓄、水源涵养等生态服务功能的重要性等。按照这个基本思路，并根据“十一五”规划纲要和安徽省《实施意见》的要求，不同区域环境政策的基本取向可以确定为四类。
优化开发区该区以环境质量的控制和保持适宜人居的生态服务功能为重点。其中对于已经没有环境容量或环境容量有限的地区，明确地方政府对当地环境质量负责。采取、实施更为严格的环境质量标准和污染排放标准，提高排污收费标准和项目，以及其他政策手段，保证环境质量的改善；对于生态系统已经遭到较为严重破坏的区域实施生态建设工程，恢复生态服务功能。该区发展基础较好但潜力受限，需要环境政策以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变，提升其区域竞争力和参与度，并增强在省内经济社会发展中的带动作用；需要环境政策以限制其低效率、低质量经济行为，以及生态环境破坏行为的再次发生。
重点开发区在该区以保持和改善环境质量，维护生态服务功能为重点。对于环境容量和生态承载力都具有一定余地的区域，要合理利用环境资源，实现人与自然和谐发展；对于环境污染问题较为突出以及生态已经遭受一定破坏的区域，要在加快发展中将加强环境污染的防治和生态恢复作为重要的开发内容。该区是发展基础、态势与发展潜力均相对较好的区域，也是安徽省未来一段时期经济发展的主体。因此，现阶段更多的是通过环境政策的引导，使其充分发挥优势，扩大发展空间。但必须杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”，“重数量、轻质量”，“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。
限制开发区该区要坚持生态环境优先，以维护生态服务功能和保证环境质量为前提，适度发展。生态承载力的保持和提高是该类区域的重点目标。该区是现有发展基础较弱，未来发展受到一定限制的区域。为了顾全宏观利益，必然会失去一些发展的空间，需要从其他方面得到援助或补偿，以维持其发展。
禁止开发区该区不允许违反法律、法规规定的开发活动，依法实施严格的保护。禁止开发区域的专项功能，特别是生态功能突出。与限制开发区相比，为了维护与提升其生态功能，经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格。为此，得到的援助与补偿力度也应相对更大。
框架设计
环境政策是政府管理环境问题的行动准则和方案，它决定并反映着政府管理环境的方式与效果。实施一系列有利于不断改善生态环境，持续提高区域环境承载能力的环境政策，也就成为了构建主体功能区配套环境政策的重要组成部分。
环境污染控制政策
污染物总量控制按目前的法律规定和安徽省环境污染的空间分布情况，应在优化和重点开发区较为广泛地实施污染总量控制政策，这样更具有现实的可操作性。对优化开发区，主要分布在淮河干流沿线，由于水资源缺乏和废水排放量大，造成淮河流域“有水皆污”，基本己无环境容量，实行容量总量控制已无实际意义，可进一步提高排放标准，并在现行排放量的基础上按时间按比例削减，同时，可以率先试行和实施排污权交易政策，以市场化的方式促进排污量的削减和治污设施的上马。对重点开发区，主要分布在巢湖和长江沿线，巢湖水体富营养化严重，对流域内经济发展存在一定的制约，但由于主要污染物的不同也应与淮河流域有所区别，可考虑容量总量与目标总量的相结合，通过提高区域、流域的排放标准，达到控制总量、改善环境的目的。长江沿线水资源量极为丰富，环境容量充足，可结合已有工作基础开展环境容量核算工作，以环境容量定发展潜力，合理规划，科学布局，走出一条容量总量控制的新路子。
排污权交易排污交易与政府征收排污费不同的是，征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易，交易的一方是企业，另一方则是具有强制力的政府。排污权交易制度可使企业真正成为排污和治污的主体，并对自己的污染排放行为做出选择。与此同时，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励。治理污染从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为，其交易也从一种政府与企业间交易变成一种真正的市场交易。目前，具备法律规定实施总量控制政策，而且具有对于环境容量研究基础，经济发展到一定水平，可以较全面和准确地对于污染源进行监控的地区，最好的选择就是优化开发区和重点开发区。
清洁生产审核由于优化开发区和重点开发区是安徽省将来经济发展的热点地区，也是清洁生产审核所需要考虑的主要区域。鉴于安徽省优化开发区和重点开发区的划分要求和可能的分布情况，优化开发区需制定更为严格的清洁生产审核要求，强制性审核范围应进一步扩大，最大程度限制其低效率、低质量经济行为，削减污染物排放量，提升环境质量：重点开发区的清洁生产要求可以低于前一区域，但需注意对政策的把握，对企业“先污染、后治理”，“重数量、轻质量”的经济发展思路要予以严厉惩罚。
生态建设与保护政策
生态功能区与主体功能区根据《安徽省生态功能区划》确定的生态功能保护区，进一步分为水源涵养区、水土保持区、洪水调蓄区、物种资源保护区等生态服务类型区，以保持流域、区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，确保全省和地区生态安全为目标，其目的与构建主体功能区从根本上是一致的，生态功能保护区应成为限制开发区布局的重要内容。而从主体功能区政策配套来说，其最为重要的延伸政策，就是以生态功能区划确定的生态功能保护区为依据，现有生态补偿方面的政策为基础，将安徽省的生态补偿内容落实到具体空间，完善生态补偿体系，并尝试建立符合安徽省特点的生态补偿机制。
自然保护区自然保护区是体现生态系统服务功能的核心区，对于它们进行特殊、严格的保护具有极其重要的意义，在主体功能区规划中将自然保护区作为禁止开发区是非常必要的。第一，推行自然保护区“一区一法”，按照各保护区的核心功能和具体情况，设置保护设施、配备保护人员、采取保护措施等方面作出具体规定；第二，加大投资完善保护区基础设施；第三，对于保护区内的居民以财政转移支付为主实施补偿；第四，在居民自愿的基础上，开展生态移民等。
生态补偿主体功能区建设的环境政策配套方面，应结合新安江流域和大别山区生态补偿试点工作成果，开展针对不同主体功能区的生态补偿政策的研究与制定。生态补偿主要是针对禁止开发区和限制开发区，对于禁止开发区，由于其范围较小，生态环境较好且相对独立，政策的制定可从政府购买、国家财政支付转移、政策优惠、税收减免、设立自然保护区生态补偿专项基金、项目补偿、国际支持的角度予以考虑：而限制开发区的范围较广，环境差异性较大，需从重大工程的转移支付、减免税收、益民补贴等方面考虑政策制定。
环境影响评价政策
规划环境影响评价对于开展环境影响评价规划的具体范围，到现在也只有环保部门的行政规章在试行，并未有经过国务院或省政府批准的规定出台。建议由省政府开展以优化开发区和重点开发区为对象的综合开发环境影响评价工作，而不再进行针对两类规划的单独环境影响评价；而对于限制开发区开展的所有按照法律规定需要进行规划环评，都需要单独提交环境影响报告书。
建设项目环境影响评价与主体功能区规划相配合，在现有的基础上，可以考虑将分类管理的体系进一步延伸，按照四类主体功能区进行更加详尽的分类。如对限制开发区的建设项目，可以考虑要求开展较全面的环境影响评价工作，其中对于环境影响较为明显的项目必须举行公开的听证会。对于优化开发区和重点开发区中环境基础较好的区域在组织开发区域评价的基础上，大量简化单项工程的环境影响评价程序和内容；建设项目“区域限批”是将总量控制和生态保护等政策与建设项目环境管理相结合的产物，对于这两类功能区中环境污染和生态破坏较为严重的区域，则强化管理，符合规定的实行“区域限批”制度。
环境标准政策
在实施总量控制及排污权交易中，标准的制定是至关重要的，由于四类主体功能区所强调的生态环境保护的内容和程度有所不同，因而存在偏重的不同。从主体功能区的划分来看，以后污染物排放量较大且集中的应该分布在优化开发区和重点开发区，而对于生态扰动较大的资源开发类活动也主要集中在重点开发区和限制开发区内。因而，从环境标准分类实施的角度，应该配合在重点开发区和优化开发区实施污染物总量控制，制定相应的综合性和行业性的污染物排放标准；而针对资源开发类活动，重点配套的是生态标准和污染物排放的行业标准；对于其他一般的经济开发活动只要制定统一的综合排放标准和生态保护标准，并加大实施的力度。环境政策建议
安徽省主体功能区建设是一个长期的过程，而其配套环境政策的形成也是一个动态发展的过程。本文着眼于长远发展的角度，主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控环境政策的若干建议。
建立环境发展综合决策机制
实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评估。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须，充分进行环境影响综合评估，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
统一规则，细化指标
环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，各类区域都要实施严格的环境标准。但标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制、各项污染物排放、排污收费标准等，更好地促进环境政策在不同区域的落实。
引入排污交易
由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本。尤其是在限制开发区和禁止开发区，需制定更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。
建立有效的监管体系
主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。因此，需要逐步改革现有的环境监管体制。一要在现有的制度构架下，进一步完善和改进省级环境监察、环境监管、单位负责的环境监管体制，但各市设立隶属于省环保局的环境监察派出机构；二要建立全省垂直统一的环境监管体系，并在各市和县设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。
加强监管问责
逐渐为环境保护部门提供充分的授权和充足的资源，同时完善和加强环保问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。
解决资金不足
目前安徽省各地的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。因此，需要不断开拓环保资金的来源：一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理：三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。
[基金项目：国务院关于编制全国主体功能区规划《安徽省主体功能区规划配套政策研究》课题]
（作者单位：程克群，安徽农业大学经济管理学院；潘骞，安徽省环境保护厅宣传教育中心；王晓辉，安徽省环境保护厅环境科学研究院）
