2011年2月14日，厄瓜多尔拉戈阿格里奥（Lago Agrio）法院判决美国源巨头雪佛龙公司（Chevron）赔付86亿美元，为其所并购的德士古公司（Texaco）因石油钻探造成的环境破坏负责，这一持续18年的马拉松式环境案件终于尘埃落定。该案再次启示我们：要提升环境法制的威慑力，就应当对污染企业实施司法赔偿。只有高额的赔偿才能让企业感到违法成本提高的压力；只有有力的诉讼才能树立环境法制的权威；政府应担负起为生态环境损害索赔的责任。

文｜王彬 原庆丹

1972-1990年，德士古（Texaco）石油公司与厄瓜多尔石油公司在合作开采原油时，造成厄瓜多尔北部的亚马孙热带雨林被破坏，同时造成水源和土壤污染，危及原住居民健康。1993年，部分受害人代表约1万名受害者向美国纽约联邦法院提起集团诉讼。德士古公司在建议将案件交由厄瓜多尔法院审理后，又于1998年与厄瓜多尔政府达成协定，以支付4000万美元污染清理费用的代价平息了诉讼。

——案件第一阶段结果：跨国起诉遭到驳回，政府协议平息诉讼

2003年，47名原告代表约3万名受害人，在厄瓜多尔重新提起诉讼，雪佛龙公司因于2001年收购德士古公司而成为新被告。双方对责任承担和赔偿数额均存在争议，案件久拖不决。被告认为，1998年的和解协议已经解决了自己所有的法律责任，原告则认为，上述“和解”不妨碍自己作为第三方提起诉讼。关于赔偿数额，法院指定的专家团队通过对土壤和水源污染情况的调查评估，计算了清理所需的费用，建议赔偿273亿美元。雪佛龙公司认为专家评估报告为原告律师及其顾问团队代笔，原告提交的证据中包含大量“欺诈”成分。

——案件第二阶段结果，重新起诉争议难平，久拖不决长达8年

2009年，新上台的厄瓜多尔左派总统科雷亚对该案表示支持。看到形势逐渐不利，雪佛龙公司撤出了其在厄瓜多尔的资产。2011年2月14日，法院作出初审判决，认定雪佛龙公司应承担责任，赔偿86.4亿美元，其中54亿美元用于修复被污染的土地；14亿美元用于在当地社区建立医疗系统；8亿美元用于支付因受污染患病的居民的医疗费；6亿美元用于修复被污染的水源；2亿美元用于帮助当地物种恢复；1.5亿美元用于从外地向当地输水；其余用于重建当地文化。此外，雪佛龙公司如未于15日内就其所犯错误公开道歉，还须向原告额外支付赔偿总额的10%，约8.6亿美元。

判决做出后，雪佛公司立即声明判决非法、不可执行，并称将提起了诉。此前，该公司已向多家美国联邦法院和海牙国际仲裁法院提出申请，阻止判决的跨国执行。部分美国媒体呼吁美国政府对厄瓜多尔采取强硬立场，保护美国投资者的利益。

——案件第三阶段结果：判决终于作出，但执行与否尚不确定

对我国环境法制建设的启示

该案经新华社转发后，国内多家报刊和网络媒体予以了关注。主要观点认为，与紫金矿业造成重大事故被判处的罚金数额相比，对雪佛龙的判罚有力得多，3000万元人民币和86亿美金，清楚地显示我国在环境执法罚方面与国际社会的多项差距：国内处罚标准偏低，而国外重罚趋势已成；国内污染损失难定，而国外评估制度完善；国内企业违法成本偏低，而国外已由政府力量出面索赔。在国内污染事件频出的今天，这些差距不应只令我们赞叹艳羡，更应使我们思索：如何树立我国的环境法制权威，让那些污染者不敢继续肆意横行。

提高违法成本“靠赔偿”

仅仅通过“罚”来提高违法成本，其效果是十分有限的。原因有三：

因为从立法文本看，我国环保领域的污染处罚力度已接近甚至超过很多发达国家。例如：在行政处罚方面，《水污染防治法》已取消了对水污染事故行为罚款100万元的上限，对超标排污等行为按照应缴纳排污费的倍数罚款“上不封顶”，而美国《清洁水法》和德国《联邦污染控制法》则分别规定了12.5万美元和5万欧元的最高限额；在刑事处罚方面，我国《刑法》规定对触犯“重大环境污染事故罪”可处以无限额的罚金，而日本《水质污染防止法》规定的最高罚金仅为100万日元。

从实际案例看，国内外对环境污染的处罚额都远低于赔偿额。例如：造成墨西哥湾漏油事件的BP石油公司，被要求设立了200亿美元的托管赔偿基金承担民事赔偿责任，但其所依据的《石油污染法1990》却没有处罚规定；我国造成重大事故的紫金矿业集团仅被刑事追究3000万元人民币的罚金，但该案受灾村民起诉索赔的金额已逾1.7亿元。

从制度原理上看，损害赔偿是弥补“违法成本”的基本制度。违法者须承担的违法成本，从经济学上说，就是施加于他人和社会的“外部负效应”，从法律上说，就是由受害者承担的人身、财产损失和社会承担的环境污染和破坏。而民事损害赔偿以补偿受害者损失为原则，在数额上不作限制，应当足以解决“违法成本”的问题。而处罚，只是在此基础上给予违法者的额外制裁，目的在于“惩前毖后”，保障环境管理秩序，其中虽然也包括了罚金、罚款等经济制裁，但这不是用于补偿受害者的，更不是用于补偿环境损害的。

因此，我们应当通过完善损害赔偿制度，大幅提高环境违法成本，震慑违法者。

树立法制权威“靠诉讼”

解决环境损害赔偿争议的途径包括诉讼以及仲裁、调处和调解等非诉讼方式。其中，诉讼具有程序复杂、周期漫长、成本高昂等缺点，但也具有程序公正、结果公正、对受害人的保障较完善等优点。诉讼判决一旦作出，就能发挥示范作用：可以提醒企业违法成本的高昂，让他们自觉守法；可以指导法院审判，解决重大、复杂问题；还可以劝阻被告拖延诉讼，使受害人得到及时、充分的赔偿。然而，近年来我国发生的重、特大环境污染事故，绝大多数都通过调处的方式解决了环境污染损害赔偿问题，而没有形成诉讼。由于缺乏震撼企业的巨额判决，环境行政执法、司法审判、受害人救济等都迟迟得不到有力的支持。除诉讼程序的固有局限外，地方政府的态度也有难以形成诉讼的重要原因。位于2004年沱江重大污染事故发生地的资阳市雁江区司法局，就曾专门发文禁止律师代理诉讼。

生态环境损害索赔“靠政府”

环境污染损害，既包括对环境本身的损害，包括生态环境质量的退化以及由此带来的应急和修复等费用。雪佛龙公司的巨额赔付，只有很少一部分（8亿美元）交付当事人，大部分都于赔偿公共环境的损失。我国《侵权行为法》第六十五条规定，“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”其中也包括了生态环境的损失。

但是，我国生态环境损害赔偿的主体并不明确。依照《民事诉讼法》，“与本案直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能作为原告起诉，依照《刑事诉讼法》，检察机关只能对“重大环境污染事故罪”（目前已经不要求构成“事故”）造成的经济损失要求判处罚金。除《海洋环境保护法》授权海洋环境监管部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求外，其他生态环境污染损害赔偿的主体如何确定，缺乏明确的规定。

根据国外经验，生态环境的损害索赔，有的授权政府部门提出，如美国司法部；有的授权受害人在提出损害赔偿时一并提出，如雪佛龙案件。但无论由谁提出，都需要解决两个技术难题：赔偿的范围和数额如何确定，才能充分补偿对生态环境的损害；赔偿方案如何设计，才能充分保护环境和受害人。解决这个问题，需要政与司法部门合作制定规则，进行规范和监督。

完善环境损害制度的建议

第一，建立环境污染受害者人诉讼权利保障制度。通过修改《环境保护法》或制定专门法规，进一步规范公开环境信息和监测数据等职责，落实政府支持受害人提起诉讼的要求。对于政府调处结案的环境损害赔偿纠纷，保证公开、公平、公正。

第二，建立生态环损害公益诉讼制度。通过修改《环境保护法》。明确地授权环保部门、检察机关或受害人，对生态环境损害提起诉讼。环保部门与司法机关联合出台生态环境损害评估规则，以及生态环境损害赔偿的方式和使用规范。

第三，健全环境污染责任保险制度。由企业配合有关部门，完善环境污染责任保险的法规政策措施，依法强制高污染风险行业企业投保责任险，用经济手段激励其他污染企业投保责任险，既保障受害人切实得到赔偿，又分散了企业承担损害赔偿的经济风险。

（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）