环境公众参与是解决环境问题的重要途径，特别是在我国环境问题所带来的矛盾日益突出，需要以综合手段全面推动环境治理的历史发展阶段，深入剖析我国环境公众参与的发展方向尤为重要。本文将通过对环境公众参与的概念分析、我国环境公众参与的开展阶段与特征的梳理分析，提出我国环境公众参与的体系构架、规划思路与实践方法，为我国“十二五”期间环境公众参与工作的全面深入开展提供参考。

文/常杪 杨亮 李冬激

近年来随着我国环境问题所带来的社会矛盾日益突出，环境领域的公众参与正在逐步得到来自各级政府及社会各方的重视。如何全面有效的推进环境公众参与工作已经成为各级政府环境保护工作的重要课题，特别是基层政府更需要在环境公众参与领域创新思路与方法，使公众参与能切实成为推动环保工作的强有力辅助力量。

发展历程

我国环境公众参与领域工作起步较晚，但是发展迅速。特别是近年来，我国的环境公众参与领域从立法到实践的各层面均得到了较快的发展。我国的环境保护工作起步于20世纪70年末80年代初。关于环境公众参与，在1979年出台的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中已有“公民对污染和破坏环境的单位和个人，有权监督、检举和控告”（第8条）相关表述，明确了公众的环境监督权利。1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》后，我国政府作出了履行《21世纪议程》等文件的庄严承诺。1994年3月25日，《中国21世纪议程》经国务院第十六次常务会议审议通过。在《中国21世纪议程》（第20章）中，公众参与这一概念首次出现在我国的政府文件中。

然而我国环境公众参与领域独立的法规体系建设整体发展相对迟缓，未能提出明确的指导方针及实施办法。同时由于我国在环境保护领域发展的滞后性，公众环境意识普遍有待提高，至20世纪末我国在环境公众参与领域工作未能取得明显突破。

差距与问题

近年来虽然我国在环境公众参与领域取得了明显的成绩，但是欧美日等发达国家相比，仍相对滞后，亟待解决的问题仍然较多。

差距

从20世纪60年代中后期开始，日本、英国等发达国家便着手通过环境教育的开展、环境信息的公开的推进、公众参与环境政策制定、环境监督管理机制的建设等模式从国家层面自上而下的全面推进环境公众参与工作。经过长期的不懈努力，目前西方主要发达国家在公众环保意识、环境公众参与程度及参与效果等领域取得了明显的成效。而我国在环境公众参与的领域的发展现状与发达国家相比存在明显的差距。

主要问题

整体公众环境意识有待提高随着我国社会经济的飞速发展，在我国环境问题开始得到来自社会各方的关注。由于对环境问题的长期忽视、教育水平的差异、地域间发展的差距等因素一般公众及企业的环境意识人有待提高。由中国环境文化促进会发布的《中国公众环保指数（2008）》显示公众的环保意识总体得分仅为44.5，公众普遍环保知识欠缺，公众主动参与环保活动的积极性不高。

政策法规建设仍然滞后虽然我国公众参与领域的法规建设近年来发展较快，但尚没有形成完整的法规体系，环保公众参与相关的综合性法规尚未出台，2006年，原国家环保总局（当时）启动了《公众参与环境保护办法》的编制工作，但由于种种原因时隔四年仍未正式颁布。而近年来出台的环保相关法规中，虽然很多都提出了加强公众参与的内容，但往往仅涉及单个领域，体系性不强，急需构筑环境公众参与的整体体系与规划，并制定切实可行的实施办法。

环境公众参与渠道不畅目前多数公众参与相关法规多是指导性政策方针，操作细则说明不足，给具体工作的落实带来困难。尤其是在公众参与政策监督、政策制定领域活动时，缺乏有效的机制保障，导致参与渠道不畅，公众的意见不易有效的反馈到主管部门。

缺乏系统性、长效性机制公众参与环境保护逐步得到政府的充分重视，并积极开展各类活动。但活动往往流于形式，过分注重短期效果而忽视了长效型机制构建。环境公众参与机制的建立涉及领域广，投资见效慢，应从终点领域入手，建立系统，性、长效性活动、管理机制同时保障一定规模财政资金的长期稳定投入，同时应采取适当举措吸引社会各团体资本的积极参与、投入。

意义与挑战

环境公众参与的开展与推进对于我国环保工作的全面开展与生态文明的建设具有重要的现实意义。表现在以下几个方面。一是有利于公众全面了解环境保护现状：全面推进我国环境公众参与发展，可以促进公众全面正确了解我国环境工作的进展及整体发展现状，明确自身权利与义务。二是有利于环境相关社会矛盾的化解：环境公众参与的开展，有利于化解公众之间、公众与企业之间、公众与政府之间在环境领域不必要的矛盾与冲突、防范环境风险，促进经济社会的和谐发展。三是有利于提高公众自身的环保意识：环境公众参与的开展可以促进公众全面提高自身环境意识、促进公众自主自觉地参与城市环境建设中，从而有力地推进环境保护事业的发展。四是有利于环保政策的科学决策与有效监管：通过环境公众参与的开展，可以促进公众全面参与政府环境决策制定，有效提高政府决策的科学性，真实反映广大公众的意志。同时可以各家有效的发挥公众监督的作用。

在目前我国保护事业迅速发展的大形势下，公众参与领域工作面临新的挑战与课题，主要表现在以下3个方面。一是环境保护事业的高速发展与公众参与发展水平的差距：目前绿色环保已经成为城市发展的主旋律，而脆弱的生态环境与人民群众对城区环境质量要求的逐年提升已成为社会发展过程中的主要矛盾之一。到2020年主要污染物要得到有效的控制，需要全民的努力。下一阶段会以总量控制为主，环境质量切入为主旋律，这就需要公众对环境质量的切身的关心、对形成有效的环境政策输入更多的智慧以及对环境风险防范意识的加强，但是目前公众的环境社会监督意识和能力以及参与环境政策法规制定的渠道都还有限，亟待提高与完善。二是公众环保意识的提升要求公众参与机制建设的加速：随着公众环境保护意识的提升，越来越多的市民希望参与到环保公益事业及社会活动。如何建立有效的机制正确引导全面促进在环境保护各个领域的公众参与是推进环境保护工作的重要课题。三是环保事业的发展向公众参与提出了更高的要求：近年来国家全面倡导的的低碳发展、循环经济等领域的发展需要公众全面的理解与支持，但一般公众对于低碳等新理念的认识、理解程度尚有待提高，参与模式需要尝试与摸索。这都给下一阶段的环境保护公众参与的工作带来了新的挑战。

体系构建

框架及内容

近年来，随着我国对环境保护的日益重视和公众环境意识的不断提升，环境公众参与已经成为环境友好型社会不可缺少的一部分。环境公众参与包括多领域多方面的内容，需要整体的规划、不断推进的机制建设以及长年持续不懈的努力，而不是通过单一政策、活动能够一蹴而就的。与已经建立了较为健全的环境公众参与体系的欧美日发达国家相比，我国在这一领域的发展相对明显滞后，尤其在地方政府层面，急需构筑环境公众参与的整体体系与规划。

通过对国内外环境公众参与体系与现状的深入探讨与分析，我国的环境公众参与体系可以分为环境公众参与的形式、促进措施、保障措施三个主要组成部分。公众参与形式主要是指公众参与环境保护的主要内容、渠道与方式，是环境公众参与的主体内容。公众参与促进措施是指能够推动公众参与环境保护各项内容顺利开展的相关制度建设及活动；公众参与保障措施是指政府为环境公众参与相关各项工作的顺利开展提供的基本保障。

参与的形式

当前，环境公众参与已经深入我国日常生活的各个领域，从形式上可分为公众环境权益维护，公众参与环境监督管理，公众参与环境决策，公众自身环保行动四个方面。公众环境维权指公众在自身环境相关权益受到不法侵害时，通过信访、行政调节、诉讼等形式维护自身合法权益的行为。公众参与环境监督管理指公众参与周边环境质量、政府环境管理行为和企业污染物排放等行为的监督管理。公众参与环境决策包括公众参与项目、政策环境影响评价的决策，法律法规制定、发布、实施的决策。公众自身环保行动包括两个方面；一是指公众在自身生活中贯彻绿色理念，包括绿色家居、绿色出行、绿色消费等；二是指公众积极投入、开展各项环保公益活动。针对我国发展现状，政府应同时对以上四种形式的公众参与开展制度建设和促进工作，但公众环境权益维护应在环境公众参与体系创建初期加以重点建设，公众参与监督管理与决策应在体系建设中后期加大力度，公众自身环保行动则应贯穿体系建设始终。

参与的促进

环境公众参与体系的建立和环境公众参与行为的广泛开展，需要政府、企业、社会在多方面提供必要的基础和促进。其中，环境信息公开是公众在参与环境监督管理、环境政策、规划、法律法规制定的前提保障，需要在体系建立初期完成并不断加以完善。环境宣传教育是提升公民环境意识重要措施之一，对环境公众参与各项行为尤其是公众自身环保行为方面具有巨大的推动作用，需要长期开展下去且不断提高要求。同时，我国广泛开展的绿色创建活动，将为环境公众参与各项行为提供必要的硬件设施，创造良好的参与氛围，加速环境公众参与体系建设。环境NGO组织的发展，将使公众更加有理性、有组织的参与各项环保行为，在体系建设过程中，尤其是中后期，发挥巨大作用。

参与的保障

环境公众参与体系的建立和有效运转，还需要政府提供一定保障，包括政策、组织和资金保障三个方面。政策保障包括制定环境公众参与体系建设规划、完善相关法律法规、建立相关奖惩机制等，为环境公众参与提供必要的指引、依据和促进。组织保障是指由政府部门建立的部门间协调保障体系，协调涉及环境公众参与各机构之间的工作，使体系建设各主管部门密切配合，责权分明。资金保障是指政府通过专项预算、基金设立等方式实现实现政府对环境公众参与领域的必要投入，保证环境公众参与各项相关工作的顺利开展。

参与体系实践

目前在我国从中央到地方环境公众参与领域的发展在明显加速，部分地区已经将环境公众参作为环保工作中的重要组成部分，并全面推进相关工作的开展。作为城市环境保护中长期发展计划的一部分，环境公众参与往往作为保障体系的重要组成部分独立章节进行体现，如北京市、广州市、杭州市等城市在区域环境保护“十一五”规划中将公众参与写入了规划文本。

然而，环境公众参与包括了环境信息公开、环境维权、环境宣教、环境监督等众多领域并自成体系，仅仅将其作为环境建设的一种保障是不够的，没有真正认识到环境公众参与的本质与重大作用。在实际的城市环保建设过程中，可以根据本地的实际情况将环境能够公众参与以单项规划的形式进行统筹部署。通过自上而下的系统规划，将有利于全面系统的推进本地区的环境公众参与事业的全面发展。2010年沈阳市在《沈阳市创建环境样板城规划》编制过程中，首次将环境公众参与作为独立的内容进行系统研究，并已着手制定环境公众参与子规划内容。编制中的《沈阳市创建环境样板城规划》环境公众参与子规划里，沈阳市从大力开展环境宣教、落实环境信息公开、构建公众环境维权体系、鼓励公众参与环境监管、完善公众参与环境决策、促进公众自主绿色行动、加速开展绿色创建、推动环境NGO发展8个方面对未来10年沈阳市环境公众参与工作进行了系统规划。该规划预计在年内公布，将有力的促进沈阳市“十二五”及中长期环境保护工作的全面发展。

目前我国已进入“十二五”的开局之年，节能减排、低碳发展、生态保护仍将成为社会经济发展的重要课题。而环境公众参与领域的快速有效发展将直接成为我国环境保护事业的重要推动力。因此各级政府有切实必要加强环境公众参与领域规划制定与实施方法的研究与实践，推动我国“十二五”期间环境公众参与工作的全面深入开展。

[基金项目：高等学科创新引智计划资助（B07002）]

（作者单位：清华大学环境科学与工程系）