文／兰花（中国政法大学国际法学院）

乌拉圭和阿根廷围绕界河沿岸建立大型纸浆厂引发的争议，因涉及到世界银行、南方共同市场等国际机构，以及关系环境保护与经济发展等问题而备受关注。争议围绕乌拉圭单方面修建和运行纸浆厂是否违反了边界水利川条约而展开。国际法院分析了界水利用与环境保护、跨界环境污染、国家责任、可持续发展等问题，确认了利用共享自然资源时，必须遵守事先通知的义务，事先进行环境影响评价义务，同时法院还完善了可持续发展以及公平合理利用界水的观点。国际法院2010年对此做出的裁判是对环境问题和共享水道事项进行管辖的一个重要进展。

概况

1975年，乌拉圭和阿根廷签署了《乌拉圭河规约》(简称《规约》)，核心制度是建立由双方组成的乌拉圭河联合管理委员会(CARU)以规范和协调涉及乌拉圭河利用和保护的所有工程与活动，实现对乌拉圭河的最佳合理利用。

2003年和2004年，乌拉圭先后授权两家外资企业在乌拉圭河边建造纸浆厂。这引发了对岸阿根廷人关于乌拉圭河环境污染的担忧。担心利益受损的阿根廷人和相关环境保护团体采取了抗议措施，封锁了乌拉圭河上连接两国的圣马丁将军大桥。阿根廷政府也明确反对在界河边建造纸浆厂，要求停止建设并另选厂址。但因为纸浆厂的项目属于乌拉圭历史上最大的商投资项目，也是2005年世界上最火的纸浆厂项目之一，获得了了国际金融公司和多边投资担保机构的融资，对于乌拉圭经济发展和提供就业具有重要意义。双方虽进行了多次外交协调，在无法达成共识的情况下，乌拉圭继续建设纸浆厂并在2007年授权一个纸浆厂投入生产运营。

然而，两国关于乌拉圭河利用与环境保护的争端不断升级，并无法通过谈判达成共识。2006年5月，阿根廷将争端提交国际法院寻求司法解决。

主要争议和法院的裁判

诉讼围绕两国在《规约》下的界河合作义务展开。核心问题是“乌拉圭单方面授权建设和运营纸浆厂”是否违反了界水利用的程序义务和实质义务，即乌拉圭是否违反了《规约》的“事先通知与协商合作”义务以及环境保护和损害预防的规定。两国对此各持己见。

鉴于纸浆厂可能对乌拉圭河和公众健康造成重大环境污染，2006年，阿根廷提请国际法院作出临时保全措施，责令乌拉圭在法院作出最终裁决前中止纸浆厂的建设与运作，因为其损害后果不能通过经济赔偿得到救济。乌拉圭指出，授权建设纸浆厂没有直接威胁阿根廷的权利，且纸浆厂项目遵守了严格的污染预防和控制标准 (欧盟的标准)。法院以14比1的投票拒绝了阿根廷的请求，理由是违反程序义务和持续建造纸浆厂并不会导致不可逆转的损害，除非阿根廷证明存在此类损害之虞。不过，这一初步裁决不妨碍阿根廷今后根据新的让据再次提出请求。

鉴于阿根廷的抗议者封锁了圣马丁大桥，导致双方贸易和流通的不便， “南方共同市场”没有为封锁提供有效的救济，2006年乌拉圭提请采取临时保全措施，确保连接两同的大桥运输通畅。国际法院拒绝了这一请求。虽然桥梁封锁是为了抗议和干扰纸浆厂的建造，确实与本案有直接关系，但是封锁大桥的行为并没有明显妨碍到纸浆厂的建设，而且不存在明显证据表明存住迫在眉睫的风险使乌拉圭的权利受到不可弥补的损害

在确定管辖权及其范围后，国家法院2010年裁决认定，乌拉圭违反了《规约》的通知和协商等程序合作义务，但没有违反诸如预防损害和保护环境等实质义务；作为违反程序义务的救济，宣告乌拉圭反条约即可，无需追究赔偿等国际责任。法院还指出双方有义务就持续监测水质和保护乌拉圭河进行合作。判决作出之后，两国都表示将持续合作保护乌拉圭河。

对事先通知义务的裁判及其评论

国家法院指出，事先通知义务是双方利用乌拉圭河时必须善意遵守的法律义务，对双方合作利用界水资源有重要意义。法院认为，《规约》规定事先通知义务是基于风险预防的考虑，通过必要的合作与协商将两国利用乌拉圭河时可能产生的不利影响最小化；事先通知义务是双方合作判断拟定工程的环境影响、消除或减少损害风险的基础。对纸浆厂进行环境授权之前，乌拉圭没有将规划的工程详细告知CARY 和阿根廷，因此违反了事先通知与协商的程序义务。

对事先通知义务效果的理解是双方争议的焦点。基于对《规约》第12条的不同理解，阿根廷认为，“事先通知”意味着“事先知情同意”，乌拉圭负有“不得建设的义务” 。乌拉圭认为本国并没有违反程序义务，认为事先通知义务侧重于是否作出了通知，并不是赋予另一方面的否决权”。修建纸浆厂不需要阿根廷的事先同意。

而国际法院则利用区分两个阶段(双方协商谈判期间内和期间届满后)来分析事先通知义务的法律效果。对于淡判期间是否负有“不建设的义务”，国际法院持肯定态度。国际法院解释《规约》的事先通知义务没有延续“拉努湖仲裁案”中的绝对丰权观，而是与《国际水道非航行使用法公约》的规定相一致。后者规定，拟采取可能产生重大不利影响措施的国家应事先通知可能受影响的国家，在等待答复期间，没有被通知国的同意，不能实施或授权实施计划中的措施。本案中，乌拉圭在双方谈判期间就单方面授权建设并运营纸浆厂，法院认定其违反条约义务。

然而对于“谈判期满后至国际法院作出裁决前的期间，乌拉丰是否仍然负有不建设的义务?”法院持否定态度，理由是《规约》并没有如此规定。即，在提议的纸浆厂建设遭到阿根廷拒绝，并且协商无果时，乌拉圭单方面进行纸浆厂建设和运行并不违反国际法，只要不对阿根廷造成重大损害，不污染乌拉圭河的环境。不过，斯科特尼科夫法官(Skotnikov)发表声明，反对本裁决关于《规约》的解释，认为事先通知义务应当是事先知情同意。

国际法院关于事先通知义务的解释与《国际水道非航行使用法公约》一致。可见，国家在非航行利用本国境内的跨界水资源时，有义务事先通知对他国可能有重大小利影响的项目和措施。事先通知义务隐含着协商期间的不得建设义务。这是因为共享资国家在非航行利用源的利用需要着重考虑罔家问合作，要遵循预防重大损害原则，而不足仪考虑沿岸国对资源的主权。但是，事先通知不等于事先同意，不意味着反对国有实质的否决权。

启示

事先通知既是国家间合作利用跨界水资源的一项具体措施，也构成跨界水资源利用和保护的一项法律义务。作为一项具体措施，它是贯彻 “公平利用原则”和“不造成重大损害原则”的重要手段。

事先通知义务获得了有关水资源保护和利用的全球性和区域性条约以及重要的环境法律文件和司法判例等围际实践的广泛确认和重申。例如《国际水道非航行使用法公约》设有专门的一章(第三章)规范事先通知的内容与程序等事项，1992年《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》等众多区域和双边条约、1966年《国际河流利用规则》、1992年《里约宣言》、2004年《关于水资源的柏林规则》、《跨界含水层法条款草案》等文件都规定了通知义务。1949年“科孚海峡案”、1957年“拉努湖仲裁案”、1993年“多瑙河水坝案”以及本案都表明了这项国际法规则的重要性。

中国有多条国际河流，涉及到越南、朝鲜、俄岁斯、印度等19个国家，其中15个接壤国人口近30亿，水资源量占中国水资源总量的40‰这一特殊的位置使中国成为亚洲乃至全球最重要的上游国之一。因此，加强对这些跨界河流的利用、管理和保护，需要积极与周边国家进行协商和合作。为此，中国应重视并依据河流的具体情况逐步签订跨界河流利用和保护条约。尽管国际条约并不能完全解决水资源利用中的各种现实问题，但这至少为相关国家进行谈判和协商提了起点和框架，将为可持续地利用水资源和保护相关流域生态系统提供法律依据和制度支撑。

需要指出的是，尽管中国是投票反对《国际水道非航行利用法公约》的3个国家之一，但这并不意味着中国绝对不受其中规则的影响。中国反对的主要是该公约的强制性争端解决条款。中国是经济快速发展的大国，这必然涉及到跨界水资源的大量开发和利用。中国又是许多国际河流的上游国。因此，在开发利用境内跨界水资源时，尤其是修建水电站或其他大规模调水项目时，要研究相关的国际实践，同时还应考虑和尊重“事先通知”等习惯法规则。这既是为了实现中国经济的可持续发展，也有助于避免和消除其他围家对于“中国水威胁论”的不必要的担忧，为中国和平发展创造更好的环境固中国政法大学国际法学院