2009年11月初，距离昆明市官渡区小哨畜牧小区不足公里的大龙潭水发黑发臭，人畜无法继续饮用。2010年6月3日的监测显示，大龙潭水质仍严重超标。2010年6月21日，市环保局向昆明市中级人民法院（以下简称“昆明中院”）提起环境公益诉讼。6月29日，最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，其中第十三段规定，依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。8月初，昆明中院立案受理了小哨畜牧小区污染案，并于12月13日开庭审理。

预防困境：地方保护主义

现行法律为预防水污染提供了环境影响评价、“三同时”和饮用水水源保护等多种法律手段。区环保局可以利丑这些手段来预防小哨畜牧小区污染和大龙潭水污染。

环境影响评价

区环保局依照2002年《环境影响评价法》对小哨畜牧小区建设项目进行了环境影响评价审批，对排水、污水处理、畜禽粪便处理、环保设施竣工验收等提出了具体要求。然而，区环保局可能没有意识到该建设项目对官渡区花庄水库、嵩明县西冲河水库、七里湾大龙潭和八家村水库可能造成的污染风险。如果意识到这一点，区环保局就可以要求羊甫公司征求公众意见，包括依赖上述水源为生的居民代表的意见，甚至可以不批准该建设项目的环境影响评价。尽管区环保局在环境影响评价批复中对污水和畜禽粪便处理提出了具体的要求，但似平沿有依昭《环境影响评价法》的规定对建设项目投入生产后所产生的环境影响进行跟踪检查，对严重环境污染的，查清原因、查明责任。

“三同时”

2008年《水污染防治法》规定：国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施；畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》规定：畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实；环保局在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。根据这些规定，区环保局可以通过行政指导的方式支持小哨畜牧小区建设粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。区环保局似乎没有积极执行畜禽养殖“三同时”制度，对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收。区环保局坚持认为，三农公司没有向其申请污染防治设施竣工验收。

饮用水水源保护

2008年《水污染防治法》第六十条规定：“禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目。"该法于2008年6月1日开始生效。羊甫公司和三农公司也恰好从2008年6月开始将其承包的养殖用地分割转包给生猪养殖户。大龙潭水库是嵩明县杨林镇大树营村村民的饮用水水源。根据《水污染防治法》，在饮用水水源受到污染可能威胁供水安全时，区环保局应当责令污染企业采取停止或减少排放水污染物等措施。区环保局可以据此要求三农公司限制生猪养殖数量，设置防渗漏、防溢流和防恶臭的畜禽废物储存设施和场所。

地方保护主义

理论上，区环保局可以综合运用环境影响评价、“三同时”和饮用水水源保护等多种手段来预防小哨畜牧小区污染和大龙潭水污染。如果区环保局积极行使了行政职权，那么可以避免发生大龙潭水污染事故。实际上，在发现三农公司违反环境影响评价制度、畜禽污染“三同时”制度或饮用水水源保护制度时，区环保局只是责令停止生猪养殖。当三农公司对该行政命令置之不理时，区环保局可以报经人民政府批准责令关闭小哨畜牧小区。那么，为什么区环保局不去报经人民政府批准呢？答案颇为简单——地方保护主义使然。

根据报道，小哨生态畜牧小区项目既是官渡区的重点招商引资项目，同时也是昆明市政府、市农业局在第三、第四届昆明国际农业博览会上的签约项目。羊甫公司和三农公司还多次被区、市、省三级政府部门评为优秀企业、标兵企业。地方政府对待经济增长的立场往往影响环保局对待污染企业的态度。在重视标兵企业经济成就的同时，地方政府往往会忽视这些企业的环境污染。当地方政府支持和保护污染企业的时候，人们就会发现“管制失灵”的现象——环境影响评价、“三同时”和饮用水水源保护等污染预防制度统统发挥不了其应发挥的作用。一旦出现“管制失灵”的现象，就给人们留下了“环保局软弱”的初步印象。一旦“管制失灵”的现象重复出现，就给人们留下了“环保法软弱”的集体记忆。

治理僵局：强制执行瓶颈

现行法律为治理水污染提供了一般禁止、限期治理和水污染事故处置等多种法律手段。区环保局可以利用这些手段来治理小哨畜牧小区污染和大龙潭水污染。

一般禁止

2008年《水污染防治法》第三十六条规定：“禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”在小哨畜牧小区污染案中，三农公司利用无防渗漏措施的土坑或收集池收集养殖废水。根据第七十六条，除了责令停止生猪养殖和处以罚款外，区环保局还可以责令三农公司限期采取治理措施，消除污染。如果三农公司逾期不采取治理措施，区环保局可以依法实施“代履行”制度，指定有治理能力的单位代为治理土坑和收集池污染，所需费用由三农公司承担。

限期治理

根据2008年《水污染防治法》和2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》，区环保局在小哨畜牧小区排放污染物造成周围环境严重污染时应当责令采取限期治理措施。环保局可以要求三农公司提交限期治理计划，并定期报告实施情况。提交的限期治理计划中，应规定畜禽废渣综合利用方案。区环保局在对小哨畜牧小区限期治理项目进行验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用方案的落实情况。实际上，区环保局并没有责令三农公司限期治理，而是抱怨三农公司对责令停止生猪养殖的行政命令置之不理。

水污染事故处置

根据2008年《水污染防治法》，三农公司在2009年11月初造成大龙潭水污染事故时，应当立即启动应急方案，采取应急措施，并向人民政府或者环保局报告。环保局接到报告后应当及时向人民政府报告。区环保局在发生水污染事故后依法责令停止生猪养殖，处以罚款50万元。然而，区环保局似乎没有责令三农公司限期采取治理措施，消除污染。三农公司缴纳了50万元罚款，但继续进行生猪养殖。在三农公司对责令停止生猪养殖的行政命令置之不理时，环保局也没有依法实施“代履行”制度。

强制执行瓶颈

理论上，区环保局可以运用一般禁止、限期治理和水污染事故处置等多种手段来治理小哨畜牧小区污染和大龙潭水污染。然而，在责令停止生猪养殖、处以50万元罚款之后，区环保局似乎只是听凭三农公司的继续污染。这样一来，污染企业反而获得了环保局只是罚款而不会严格监管的印象。在迫使三农公司遵守环境法律方面，存在强制执行瓶颈。上述三种法律手段最终都涉及强制执行问题。从法律上讲，环保局没有强制执行权，法院手中掌握着强制执行权力。由于人力、精力和意愿上的各种限制，法院未必对污染企业实施强制执行措施。因此，“执行难”是我国各地法院的一个普遍现象。在环境案件中，由于地方保护主义的因素，法院往往不愿意对污染企业实施强制执行。

诉讼难题：环保局的角色冲突

由于地方保护主义和强制执行瓶颈的存在，环保局的行政执法和处罚面临着不少困难。环保局向法院提起环境公益诉讼似乎成为一个可能的选择。然而，这种选择也遭遇了不少诉讼难题。

抡起大棒打蚊子？

一位公益律师评论说，市环保局状告两家养猪企业无疑是“抡起大棒打蚊子”。2001年《畜禽养殖污染防治管理办法》规定：“本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。”按照2008年《建设项目环境影响评价分类管理名录》，猪常年存栏量3000头以上的养殖场（区）应当组织编制环境影响报告书，猪常年存栏量3000头以下的养殖场（区）应当组织编制环境影响报告表。

理论上，可以通过信息公开和公众参与为畜禽养殖场选定更好的场址。如果羊甫公司在选址和组织环境影响评价时征求了公众意见，那么似乎可以避免污染纠纷的发生。三农公司在庭审中坦言，公司事前没想到小哨畜牧小区地处熔岩地貌区，极易发生地下水污染。区环保局在事前似乎没有足够重视这个畜牧小区的选址问题，只是提出了关于排水、污水处理、畜禽粪便处理和环保设施竣工验收的一般要求。在发生两次水污染事故后，市环保局向法院提起环境公益诉讼。市环保局可能想通过这件“污染的后果已经存在，影响的范围也很明显，搜集证据、鉴定评估也比较容易”的案件来扩大环境公益诉讼的教育和宣传效果，却没想到遭遇“抡起大棒打蚊子”甚或“事前不管事，事后马后炮”之类的指责。

官告民？

被告律师说道：“民告官现在不新奇了，倒是官告民新奇!”这句话不仅道出了被告心中的不满情绪，而且暗示了环保局的尴尬地位。在被告的眼中，环保局本应是行政管理部门，现在却变成了环境民事公益诉讼的原告——市中院与市检察院在其联合制订的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》中称其为“环境公益诉讼人”。作为拥有环境监督管理职权的行政部门，区环保局起初给污染企业留下了只罚款而不会严格监管的印象，而后市环保局却向法院起诉责难污染企业的违法行为。尽管三农公司宣称“我们比窦娥还冤!”是一句颇具讽刺意味的笑话，但这句笑话构成了环保局只罚款不监管却在事后控告污染企业的写照。

鉴定门？

在小哨畜牧小区污染案中，原被告出示了两份完全不同的水质检测报告：由昆明市环境监测中心做出的报告弥大龙潭水质污染严重：由云南省产品质量监督检验研究听做出的报告却称经过治理的龙潭水水质有了根本性恢复。市环保局辨称，被告委托的云南省产品质量监督检验研究所根本没有检测资质；三农公司主张，昆明市环境监则中心是市环保局的下属部门，检测出来的结果不具有公正性。由于我国环保局负责监督管理其所属的环境监测机陶，只要环保局向法院提起环境公益诉讼，由其所属的环境监测机构提供的检测报告和由环境科学研究院提供的环境损害评估报告就可能遭遇被告的质疑。在小哨畜牧小区污染案中，被告确实辩称，昆明市环境监测中心和环境科学研究院是市环保局下属部门，与其有“利害关系”。

角色冲突

市检察院通过《民事督促起诉决定书》将市环保局拽进了环境公益诉讼之中。接着，市环保局先后被公益律师指摘为“抡起大棒打蚊子”，被三农公司律师驳斥为“官告民”，被媒体记者批评为“遭遇鉴定门”。为什么环保局会遭受一连串的指摘、驳斥和批评呢？在社会心理和文化意识上，人们习惯地认为行政部门拥有强大的权力。然而，作为地方政府的组成部门或者直属机构的环保局是一个相对弱势的行政部门。在地方保护主义和强制执行瓶颈的社会背景下，环保局无法通过手中的行政权力来有效遏制企业的污染行为。当环保局从行政体系的权力神坛之上走入法律理性论证的司法平台之中时，人们就会惊奇地发现环保局穿梭于行政监督管理者和环境公益诉讼原告等两种角色之间。环保局也会在环境民事公益诉讼中发现，他们不再是拥有优势地位的行政权力部门，而只是与被告相互驳斥与平等质证的公益诉讼原告。

路向何方？

在地方保护主义和强制执行瓶颈的社会背景下，期待通过环保局提起环境公益诉讼来有效遏制环境污染的美好愿望恐怕只是一厢情愿。地方保护主义问题的根本解决在很大程度上依靠自上而下的政治制度改革。通过政治劝说的方式当然也可以逐步提高环保局的政治地位。强制执行瓶颈的克服主要依靠渐进的司法制度改革。人们习惯地认为拥有专业优势的环保局适合做环境公益诉讼的原告。殊不知，经常运用行政职权处理环境事务的环保局更难应付政治和经济压力与社会舆论压力。政治和经济压力致使环保局只能起诉类似于养猪场之类的中小型污染源。其实，可以在逐步提高环保局之政治地位的基础上通过积极运用行政职权来处理这些中小型污染源。社会舆论自然希望环保局去起诉那些造成诸如长期重金属污染之类的巨大型企业。政治和经济压力与社会舆论压力的联合作用还可能将环保局拽入左右为难的境地。其实，环保局完全可以通过信息公开和公众参与将社会舆论压力施加在污染企业身上。环保局最好还是将更多的精力投入行政职权的运用之中，将提起环境公益诉讼的工作留给检察院和环保民间组织。相对而言，检察院和环保民间组织受到政治和经济利益的千扰机会可能更少。环保局不宜做环境公益诉讼的原告。环保局的专业优势不宜用于直接提起环境公益诉讼，而更适宜用于配合检察院和环保民间组织提起环境公益诉讼。

[基金项目：国家社科基金项目“‘基础四国’（BASIC）环境权和环境公益诉讼研究”（10CFX035）]

（作者单位：吉林大学法学院）