2010年11月，一篇《武汉工厂旧址建经适房住户不知污染风险》的报道引起了极大的关注，继交通安全、食品安全之后，人们又把目光转向了居住安全。而在这起事件的背后，则是我国污染场地和土壤修复制度令人担忧的缺失。
文｜李晨
武汉长江明珠小区是一个主要用于安置拆迁户及一些符合经适房条件居民的住宅小区，2008年9月，该小区在未办妥环保局的环评手续的情况下开工建设，在建设过程中，经中国地质大学（武汉）环境评价研究所调查、评估，发现该项目场地存在金属锑污染和局部有机物污染。当武汉市环保局发现该地块违规建设时，小区已基本建成并部分交付居民。为此，武汉市环保局只能要求建设单位积极补救。使用覆膜法进行土壤修复后，2010年9月，武汉市环境监测中心站出具了环保验收合格的报告，但迄今为止，武汉市环保局仍未进行竣工环保验收。
事件曝光后，引起了当地政府、居民及各环保团体的高度重视。各方评论和关注的焦点大多集中在环境影响评价上，认为该项目在开工时没有完成环评是本次事件的最大要点，但稍加思索就会发现，本次污染事件中最重要的问题其实发生在更早的时候：污染场地在收回时，应完成土壤调查、风险评估及修复工作，而本案中这些事情似乎并没有做好。
当前，土地污染在中国已成为一个严峻的问题。中国“世界加工厂”的产业定位以及污染控制措施的不当是导致土地污染的重要原因。近年来，随着城市化进程的加快，一些原本被工业企业占用甚至污染的土地需要进行再开发。开发过程中，由于对土地污染问题认识不足，污染清除不到位，往往又会造成一些新的污染事件。作为一个重大的影响民生的环境保护制度，污染场地的修复制度必须加快立法，否则类似本案的毒地事件必将频发，事实上，同类事件已经在武汉、南京等多地出现。
在污染场地的立案方面，最有针对性的是环保部2009年6月出台的《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》，根据该《暂行办法》第三条“本办法所称污染场地是指因从事生产、经营、使用、贮存有毒有害物质，堆放或处理处置有害废弃物，以及从事矿山开采等活动，使土壤受到污染的土地。”条文中规定的污染场地有三种，其一是“有毒有害物质”，其二是“有害废弃物”，其三是“矿山开采”。这就说明，并非所有工厂企业都可能成为污染场地。而本案中的化工厂，按常规则正属于上述第一种情况——“从事生产、经营、使用、贮存有毒有害物质”。
“毒地”事件缘何频发
污染场地立法缺失
目前，我国涉及污染场地土壤修复的文件主要有两个，一是2004年原国家环保总局发布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，其中规定“所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位，在结束原有生产经营活动，改变原土地使用性质时，必须经具有省级以上质量认证资格的环境监测部门对原址土地进行监测分析，报送省级以上环境保护部门审查，并依据监测评价报告确定土壤功能修复实施方案。”
二是2008年环境保护部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》，其中规定“对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险。”
通过上述条文可以看出，虽然我国环保部门已注意到污染场地问题，并出台了一些文件规范污染场地评估与修复，但这些文件过于偏重原则性、政策性和指导性，没有具体的实施细则，操作性不强，且没有规定相应的法律责任。对某些受污染或破坏的场所是不是需要修复，修复到什么程度等问题均没有详细的强制性规定，修复只能主要依靠企业的主观能动性。由于环境修复费用较高，大多数企业出于利益考虑，不会自发进行环境调查、评估与修复。因此，很多受到污染和破坏的环境明明较易修复，却都无法及时得到“医治”，最终造成了环境功能的下降甚至丧失。
土壤质量标准滞后
目前我国法律规定的土壤环境质量标准，只有1995年制定的《土壤环境质量标准》，该标准只包含了8种重金属、2种农药。主要针对农用地土壤保护，并不适用于城市居住和商业用地的场地环境评价。正是由于没有一个全面、明确的修复标准，加之各地的土壤修复标准与一个地区经济、地理、气候、人文、政策、环境修复技术、资金等方面情况息息相关，各地企业在对污染场地进行土壤修复时，适用的修复标准不尽相同，有的适用美国标准、有的适用荷兰标准……企业与环保部门常因标准不一而无所适从。对造成污染的企业来说，无法判断厂区内的土壤是否需要修复，修复时也不知应修复到何种程度；对环保部门来说，每个项目应达到的修复标准均不统一，有高有低。随着大部分工业企业搬离市区，这些土地又多用于建设住宅或商场等建筑。因此，一个具体、明确、严格的土壤质量标准，对保证土壤安全和居住安全至关重要。
土地转让，环保部门很弱势
在本案中，房地产商武汉市江岸区房地产公司在开工建设长江明珠小区前，分别于2005年2月、2005年10月获得武汉市发展计划委员会、城市规划局、国土资源局、房产局等部门批准。然而如此多的“批准”部门中，却唯独没有环保局的身影，也没有对环评批复手续的介绍，武汉市环保局是在小区已初步建成时，才发现该项目是违法开工。环保部门在土地转让环节的弱势地位由此可见一斑。现实的情况是，政府在收回工业用地再开发时，根本不注重场地污染问题，只关心尽快收回土地，尽快完成企业搬迁，尽快重新开发……环保部门不能及时跟进并介入土地征收工作。由于很多企业的环保意识还很弱，特别是在土地利用方式改变的情况下，土地受让方一般是从土地储备中心竞拍到土地，对于该土地之前的状况不甚了解，往往想当然地认为土地是干净的、无污染的、可立即使用的。企业对环评的轻视，以及环保部门在监管方面的脱节，导致“毒地”未经处理就被再利用的“险情”一再发生。
环评，形式大于实质
房地产商在小区已开建后才开展了环境调查评估，发现污染问题后，虽然其积极补救的态度让人赞许，却毕竟为时已晚，力不从心。在住宅已基本建成的情况下，土壤修复只能在还未开发的空地上进行：用塑料膜覆盖住受污染的土地，再运来安全的土壤覆盖在膜上。这种物理修复最简单也最经济，但如果隔离膜破损，或是植物根系穿透隔离膜等，都有造成二次污染的可能。若能在开工前就进行修复，则可以用另外的方法，更妥善地修复受污染的土壤。本案中的房地产商还是有些环保意识的，起码是边建设边环评，而更多的企业则干脆忽视了环评这个步骤。实践中，环评制度的形式远远大于实质。
尽快立法保证居住安全
加快立法程序，推进征求意见稿尽快出台
现在污染场地问题已经引起重视，我国正加强立法，环保部已经起草了一系列有关土壤污染与修复的征求意见稿，包括《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）、《场地环境调查技术规范（征求意见稿）》、《工业企业土壤环境质量评价基准（征求意见稿）》、《土壤环境质量标准（征求意见稿）》、《污染场地环境监测技术导则（征求意见稿）》、《污染场地土壤修复技术导则（征求意见稿）》。
这些征求意见稿不仅更新了土壤质量标准，让企业和有关的环境部门有法可依，还对污染场地的调查、监测、修复等环节都做了规定，特别是《暂行办法》，将污染场地何时应进行调查修复、调查的范围以及修复程序都予以了列明，其中最具意义的一点是该《暂行办法》将企业行为与环评制度衔接了起来，这点体现在第二十七条——其规定有下列情形之一的，环境保护行政主管部门不得批准涉及该污染场地的新建、扩建、改建项目的环境影响评价文件：未将污染场地土壤环境调查报告报所在地环境保护行政主管部门备案的；未将污染场地土壤风险评估技术文件报环境保护行政主管部门备案的；未将污染场地土壤治理修复技术文件或治理与修复后的土壤环境监测报告报县级以上地方环境保护行政主管部门各案的；未实施污染场地土壤治理与修复方案，或实施治理与修复方案后未达到预期目标，以及治理与修复过程中违反环境保护有关规定的。这个规定的效果在于：污染场地若要进行新建、扩建、改建，就必须进行土壤环境调查评估，有污染的需评估和修复。而将环评作为上述行为的前置条件，从另一种意义上说，就是赋予了环评以强制性，这就可以从源头上解决污染场地修复问题，让企业拿到干净的、放心的土地。
须指出是，在上述的征求意见稿中，第二条关于适用范围的规定写道：“本办法适用于中华人民共和国境内，污染场地土地利用方式或土地使用权人变更时，场地土壤环境调查评估和治理修复等活动的监督管理。”该条对于利用方式和使用权人没有变更却已经污染的场地的评估和修复没有做出规定。很多企业的厂区内建有宿舍、食堂等生活设施，若不对污染场地进行修复，如何保证厂区内员工的健康和安全呢?目前，该《暂行办法》正处在征求意见的阶段，希望最后生效的文件能加入这方面的内容。
加强宣传，提高企业环保意识
尽管上述一系列文件给我们带来了安慰，但它们都还处在征求意见阶段，没有法律效力，也不知何时能够实施。目前，对污染场地的调查评估大多还是要倚仗企业的自觉。对污染场地出让方来说，修复污染场地既是应承担的社会责任，也是应履行的义务。根据“谁污染，谁治理”的原则，污染企业应主动修复污染场地，即使没有及时修复，受让污染场地的企业也可以向污染企业索赔。对污染场地受让方来说，前期对土壤进行调查评估也至关重要，在《关于加强土壤污染防治工作的意见》中规定“造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。”受让人若没有对受让的土壤进行调查评估，一旦该土壤是污染场地，则必须在无法确定责任人的情况下肩负起修复和治理责任，这无疑增加了自身成本。因此，无论是出让方还是受让方，都应重视污染场地的调查评估和修复。同样，环保部门也应加强对污染场地的监督管理，跟踪企业搬迁，或土地利用方式变化等行为，在企业不能自律的情况下，及时予以更正。
归根结底，土壤立法的滞后是造成“毒地”事件频发的原因。我国已经有了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》，却没有一部“土壤污染防治法”。因此，不仅是上述众多的征求意见稿，“土壤污染防治法”也应加快脚步酝酿，以期从法律高度保护土壤环境。
（作者单位：大成律师事务所上海分所）
