案例类型：当事人对法律理解存在偏差而导致的行政违法

案例结果：当事人撤销行政复议申请，接受处罚

案例启示：1.行政解释是行政执法的前提和基础

2.行政解释应具有合目的性、明确性和可接受性

3.行政解释应由有权解释的机关做出

案例点评人：温慧卿/中国人民大学法学院、北京青年政治学院

在日常执法中，环保执法人员常会遇到法律适用的难题，解决问题的关键在于正确的法律解释。法律解释无论对行政机关抑或是对行政相对人，都具有重要意义。本文所涉案例正是一起由于当事人对法律理解存在偏差而导致行政违法的案件，具有典型意义。

案件经过与处罚结果

2009年10月，四川省某市环保局对L公司天然气勘探开发项目进行了全面大检查。检查中执法人员发现L公司在该市境内开采天然气以来，一直将废弃钻井液经沉淀产生的污泥委托给没有危险废物经营许可证的U环保公司进行固化处置，并将这些污泥转运、堆放到隶属于L公司的G气田钻井废泥浆固化堆放场（以下简称G堆放场）。G堆放场中未设置任何危险废物识别标志，其防渗漏、防流失、防扬散等设施也不符合国家相关标准。

针对G堆放场的问题，市环保局于2009年10月向L公司下达了《限期整改决定书》，要求该公司限期委托有危险废物经营许可证的单位，按照危险废物处置标准，完成对G堆放场内所有废弃物的处置，对新生产的钻井泥浆应按照危险废物处置规定，交由有危险废物经营许可证的单位进行收集、贮存、运输和处置。2010年1月，市环保局根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《国家危险废物名录》等相关规定，就L公司G堆放场未设置危险废物识别标志以及将钻井废泥浆委托给无危险废物经营许可证的公司进行处置的行为，处以罚款19万元的行政处罚。L公司不服，以适用法律不当、认定事实不清为由向四川省环境保护厅提起复议申请。

案件争议与处理办法

本案的争议点在于：废弃钻井液处理产生的泥浆是否为危险废物?如答案为否，则无论是L公司委托没有危险废物经营许可证的环保公司进行处置，还是G堆放场不设危险废物识别标志，都不构成违法。

L公司认为：根据《关于废弃钻井液管理有关问题的复函》（环办函[2009]1097号）认为“废弃钻井液”并未被列入《国家危险废物名录》，不是危险废物。更重要的是，无论从适用标准、检测结果还是固废处置方式上判定，公司通过“经分离筛分离”方法处理废弃钻井液而产生的泥浆都不具有危险特性，不应属于危险废物，仅是一般工业固体废物，因此没有必要在G堆放场设置危险废物识别标志，更无需委托具有危险废物经营许可证的公司处置。

市环保局则认为：首先，废弃钻井液和处理废弃钻井液产生的污泥不是同一概念。其次，废弃钻井液处理产生的污泥，已被列入《国家危险废物名录》，无需专门进行危险性鉴别。实践中各级环保部门也都将其列入危险废物进行管理。L公司的行为已构成违法。

产生以上争议的原因在于行政机关和行政相对人对《国家危险废物名录》中所规定的“来源于‘天然原油和天然气开采’行业的‘废弃钻井液处理产生的污泥’（废物代码071-002-08）”中的“处理”一词的理解不同。就此，行政复议机关四川省环保厅中止复议审理，专门向环境保护部报送了专题请示。

2010年8月19日，环境保护部制发《关于废弃钻井液经分离筛分离是否属于< 国家危险废物名录>中“废弃钻井液处理”的复函》（环函[20l0]253号）。该函明确指出：《国家危险废物名录》（环境保护部令第l号）中来源于“天然原油和天然气开采”行业的“废弃钻井液处理产生的污泥”（废物代码071-002-08）中的“处理”，包括对废弃钻井液进行的经分离筛分离、絮凝、沉降等技术处理。根据上述解释，我们可以认定L公司违法事实成立，某市环保局事实认定清楚、适用法律得当。

法理思考与实务帮助

本案中的争议，是由对法律规定用语理解的不一致引起的。解决的关键在于对所涉法律做出恰当解释。那么这里的“解释”由谁做出，在案件办理中又能起到何种作用呢?一个能起到实效的“解释”需要具备哪些要素?这些从案件中引出的法理思考对环境执法工作都有所益助。

行政解释是行政执法的前提和基础通常情况下，环保监察案件要求执法人员熟悉相关法律规定，在办案中认真调取证据，清楚认定事实，正确适用法律。当涉案法律用语存在模糊，办案人员无法准确适用时，需要报经有解释权的机关进行法律解释。

所谓法律解释，是指对法律规范的含义以及所使用的概念、术语、定义等所作的说明。法律解释分为正式解释和非正式解释。

正式解释是指由特定的国家机关，依据法定权限对有关法律进行的解释。这里的“法律”，不仅包括法律、法规、规章，也包括上级和本级人大及其常委会和人民政府及其部门发布的其他规范性文件。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的规定，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。据此，正式解释被分为了立法解释、司法解释和行政解释。

在环保行政执法中，我们更多接触到的是行政解释，即由行政机关在行政管理活动中，对有关法律法规所作的说明。国务院办公厅为了保证法律、行政法规的正确实施，就行政法规解释权限和程序问题做出通知（国办发[1999]43号），要求凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释；凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释；凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释。

行政解释是执法人员在办案中认定事实和适用法律的前提，是案件查处中的核心环节。行政法适用机关只有正确地理解、解释行政法规范，才有可能使其行政法律适用行为具有合法性和正当性。

本案中，执法机关程序正当、证据确凿。但行政相对人并不服气，认为该行政处罚决定适用法律不当、认定事实不清。究其原因，核心问题在于双方对《国家危险废物名录》中“废弃钻井液处理产生的污泥”之“处理”一词的理解存在分歧。L公司认为其处置废弃钻井液产生的泥浆不属于《国家危险废物名录》中所指的危险废物。针对在行政执法中遇到的规章涉案法律用语的解释问题，复议机关专门请示了国家环保主管部门。国家环境保护部制发了《关于废弃钻井液经分离筛分离是否属于（国家危险废物名录）中“废弃钻井液处理”的复函》（环函[20l0]253号）。复函明确了对废弃钻井液进行的经分离筛分离、絮凝、沉降等技术处理都属于《国家危险废物名录》中所指的来源于“天然原油和天然气开采"行业的“废弃钻井液处理产生的污泥"。这为某市环保局的执法工作提供了有力的法律支持，使其具体行政行为具有了合法性和正当性。

行政解释应具有合目的性、明确性和可接受性

面对环境保护部对《国家危险废物名录》中来源于天然原油和天然气开采行业的“废弃钻井液处理产生的污泥”中的“处理”所做的法律解释，L公司认识到了自身的错误，并撤销了复议申请。之所以本案能以这样的方式顺利结案，主要是因为环境保护部遵循了法律解释的具体原则，使该行政解释具有合目的性、明确性和可接受性。

在行政解释中，解释主体可以对法律、法规等规范性文件进行语法解释、历史解释、字义解释，但更重要的是要探求法律规范当初的立法目的和行政执法目的，进而进行目的解释。《国家危险废物名录》是环境保护部、国家发展和改革委员会根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定制定的部门规章，是《固体废物污染环境防治法》的配套文件。其立法目的应以《固体废物污染环境防治法》的立法目的为准一一为了防治固体废物污染环境，保障人体健康，维护生态安全，促进经济社会可持续发展。因此一切具有危险特性的固体废物都应被列入危险废物的范畴，并实施特殊管理。环函[2010]253号文件在对“处理”一词进行解释时一方面尊重了科学，另一方面也尊重了涉案法律的立法目的，做到了法律解释的合目的性。在人类大量开采能源，对环境造成重大影响的今天，这一行政解释不仅对于本案，对今后类似案件也都具有指导性，对我国环境保护和生态建设具有重要意义。

环函[20l0]253号文件是对涉案法律中词语的解释，其表述清楚明确，使行政相对人和执法者都能理解其涵义。行政解释机关对涉案法律进行清晰、明确的解释，有助于行政机关规范执法、正确适用法律、节省执法成本，更有助于从事相关行业的行政相对人在今后的经营活动中更好地遵循法律规定，严格守法。

虽然行政机关在执法过程中会根据自己的理解对事实认定和法律适用作出解释，但是因为处于执法者的地位，与行政相对人相对立，所以其解释往往被行政相对人质疑合法性和公正性。在双方就涉案法律的理解存在分歧时，由不做出具体行政行为的国务院环境保护主管部门进行法律解释，是权威性和公正性的体现。即使行政解释的结果不支持行政相对人，其他会信服，并接受行政处罚或处理。本案中，环境保护部就四川省环保厅的请示及时做出回复，措辞恰当，表述准确，对案件的处理起到了至关重要的作用。由于其行政解释具有可接受性，行政相对人认识到了自身的错误，撤销了之前提出的复议申请。

行政解释应由有权解释的机关作出

关于行政解释的主体，必须是有权对法律作出具有国家认可的拘束力解释的机关。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1993]12号）以及《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1999]43号）的相关规定，具有行政解释权的主体是国务院及其主管部门，省、自治区、直辖市人民政府主管部门等。

总体而言．国务院及主管部门负责对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题进行解释。具体来看：第一，国务院负责解释属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题。同时，对于涉及具体应用行政法规的问题，如果行政主管部门无法解释或者多个行政主管部门有不同解释的时候，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。第二，国务院法制办公室承办对国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。第三，有关行政主管部门在职权范围内负责解释属于行政工作中具体应用行政法规的问题。如果该行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。第四，省、自治区、直辖市人民政府主管部门负责解释地方性法规如何具体应用的问题。

本案中，作为复议机关，四川省环境保护厅就规章应用中的具体问题向国务院环境保护主管部门请示，寻求法律解释，符合规定程序。由于行政解释具有普遍意义，因此国家环境保护部对涉案法律的行政解释不仅有助于指导个案解决，更有助于对今后类似案件的处理；同时，对相关行业也能起到预防和教育的作用，更好地体现了法律的威严和正义。

（案例提供单位：四川省达州市环保局）

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国固体废物污染防治法》

第五十五条 产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。第五十七条从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。

禁止无经营许可证或者不按照经一营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。第六十八条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为。限期改正，处以罚款：

（一）不按照国家规定申报登记工业固体废物，或者在申报登记时弄虚作假的；

（二）对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物未建设贮存的设施、场所安全分类存放，或者未采取无害化处置措施的；

（三）将列入限期淘汰名录被淘汰的设备转让给他人使用的。

（四）擅自关闭、闲置或者拆除工业固体废物污染环境防治设施、场所的；

（五）在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的；

（六）擅自转移固体废物出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置的；

（七）未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的；

（八）在运输过程中沿途丢弃、遗撒工业固体废物的。有前款第一项、第八项行为之的，处五千元以上五万元以下的罚款；

有前款第二项、第三项、第四项、第五项、第六项、第七项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款。

《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（一九八一年六月十日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）

三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。

四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1999]43号1999年5月10日）

一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这些立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。

二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办。作出解释，其中涉及重大问题的曩。由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。

三、凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。