郭玉华 杨琳琳／嘉兴学院经济学院

摘要 水是一种公共资源，具有强外部性。目前人为的行政区划导致水资源管理的失灵，同时产权界定不清又造成不同地区对水资源的过度使用并出现“公共用地的悲剧”，在治理污染时的“搭便车”心理，又使政府间在相互合作解决环境问题的博弈中选择不合作。本文通过对浙江嘉兴和江苏苏州两次跨界水污染事件的剖析，从深层次上分析跨界水污染合作治理的障碍，为跨界合作治理水污染提供一定的借鉴。

关键词 跨界水污染 合作治理机制 障碍

两次跨界水污染事件的简要经过

嘉兴与苏州水污染纠纷起始于20世纪90年代中期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界的水质开始恶化。根据嘉兴市水利局统计的数据，20世纪90

年代初期，嘉兴II、Ⅲ类水体(达标饮用水)占50％，IV类 (轻污染)以上的水只占18％。而到2000年，嘉兴境内已无Ⅲ类水体，IV类水体占69．5％，V类(重污染)水体占30．5％，

浅层地下水也遭到不同程度的污染。造成嘉兴水污染的一个重要原因是上游过境的水污染。多年来，来自上游的污水一直困扰着当地的居民，水产养殖业不仅遭到严重损失，生活

用水质量也在不断下降。早在1993年，这儿就曾发生过由于上游污水造成大量死鱼事件。1 0余年来，当地群众虽然通过多种途径呼吁，但水污染没有得到根本治理。据太湖流域管

理局太湖监测管理处近年来对江浙边界水质监测结果表明，上游的水质常年为IV类与劣V类。长期跨界水污染导致了嘉兴和苏州两次较大的水污染纠纷。

1 2001年零点行动

嘉兴居民长期受污水影响，期待能够得到根本解决。但由于跨界水污染治理受多种因素影响，解决难度较大，最终导致了2001年的堵坝行动。即2001年11月22日凌晨．嘉

兴市秀洲区王江泾镇、西堰镇群众运用船只和机械．开始沉船筑坝的“零点行动”。封堵了江苏和浙江边界的河道一麻溪港。最后，在各方的严厉制止下，参与堵坝的群众才停止了

行动。但这条深约3．5m的河道已被完全封堵。事后，在国务院、国家水利部和环保总局的严厉指令下，事态才得到控制,封堵的河道才被拆除。

2 2005年6月酒精厂污染事件

2005年5月下旬．江浙边界(江苏省吴江市桃源镇一浙江嘉兴秀洲区新塍镇)的澜溪塘出现红色污染带。6月中下旬再次出现大面积红水。6月27日，江浙边界澜溪塘(铜罗段)和

新塍塘北支河水发黑．北支河出现大量死鱼。受黑水影响。北支河下游新塍塘约3万人的饮用水厂，被迫停水。黑水向下游推进．直接威胁嘉兴市饮用水源保护区。接到举报后，秀

洲区环保局立即通知吴江市环保局．双方同时把事态发展上报到上级有关部门。双方环保局就污染情况不断相互通报信息，研究方案．防止污染进一步扩大。事件发生后．原国家

环保总局、水利部、太湖流域水资源保护局、浙江省环保局、嘉兴市环保局、嘉兴秀洲环保局和江苏省环保局、苏州环保局立即赶赴现场，查找并关闭污染源．防止污染的进一步扩

大。由于事件处理及时．虽然当地居民生活受到一定影响，但没有出现群众过激行为。

2两次水污染事件的显著区别

嘉兴、苏州两次水污染事件虽然都造成了较大影响，但仔细比较，两次水污染事件存在明显的差异。

2．1事件发生区域和影响后果不同

2001年水污染事件发生的区域在苏州市盛泽镇与嘉兴市秀州区交界的麻溪港，该地区集中了苏州与嘉兴的大量的纺织、印染等污染企业．双方都向麻溪港排放大量污水，导致

该地区水体严重污染，而秀洲区王江泾处在河流的下游，受到的污染更加严重。此次污染事件受影响的主要是当地的生产企业和水产养殖户，没有直接影响居民的日常生活和威胁

居民的生命健康。

2005年水污染事件发生在吴江市桃源镇与嘉兴秀洲区新塍镇交界的澜溪塘北支．该区域虽然建有供新塍镇3万人饮水的水厂．但不属于省界水质重点监控区域。澜溪塘的污染导致新塍镇饮用水源严重污染，致使3万人无水可饮。嘉兴市本级饮用水源也受到威胁。此次污染事件直接影响了居民的臼常生活和威胁了居民的生命健康。

2．2反污染主角不同

嘉兴、苏州两次水污染事件中．反污染的主角发生了变化。2001年“零点行动”中反污染的主角是当地群众。嘉兴北部近千名群众穿着统一制服，自筹资金100万元，动用8台推土机、数万只麻袋，自沉28条水泥船，截断河流．堵塞江苏盛泽至嘉兴间的航道。“断河事件”之后，嘉兴市47户因污染遭受巨大损失的渔民将江苏盛泽的21家印染企业告上法

庭．要求赔偿金额710万元。

2005年水污染事件中，反污染的主角是两地政府。嘉兴秀洲区环保局接到群众举报电话后，立即赶赴现场进行察看，同时通知吴江市环保局。吴江市环保局有关人员在最快时间

内赶到事发现场进行处理。双方环保局同时把情况上报到上级单位，原国家环保总局、太湖流域管理局、浙江省环保局和江苏省环保局等有关主管部门也在最短时间内赶到现场，对污染源进行了排查，及时采取措施，防止了污染事态的进一步恶化．为解决问题赢得了时间。

2．3两地政府的表现不同

两次水污染事件中．两地政府有关部门的表现反差较大。2001年在水污染事件处理过程中，苏州及嘉兴有关领导和部门分别站在各自立场，对该案件提出有利于本地的处理意见。

该案件的发生与两地政府及有关部门平时忽视环保问题，发生污染时，不及时处理．采取包庇、纵容态度，对对方的环保部门的执法采取不合作态度有较大关系。因此．事件处理

过程中，双方存在较大分歧，难以沟通和协调．导致事态不断恶化．最后惊动了国务院．在上级部门采取强硬态度并积极介入下．才使事态得到控制。

2005年水污染事件中．两地政府有关部门采取了积极合作的态度．双方及时互通信息．在最短时间内赶到现场．相互配合，积极合作，在短时间内就查到污染源，对污染的主

要肇事者一吴江恒祥酒精厂采取停产措施，并对法人代表依法进行了处理。

2．4合作机制基础不一样

2001年水污染事件发生时，两地政府尚未建立合作机制，因此，双方对水污染事件的处理是在上级政府的强烈干预下．被动采取措施。

第一次水污染事件发生后，在国务院、国家水利部、原国家环保总局、江苏省和浙江省主要领导的直接干预下．双方签署了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，浙江省政府、江苏省政府、水利部、原国家环保总局联合签署了《关于江苏苏州与浙江嘉兴边界水污染和水事矛盾的协调意见》。

在《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》中，提出了苏州市和嘉兴市要建立两市环保部门间的合作机制，着手建立省界水质及水污染事故联合监测机制、两

市边界水环境信息通报机制、边界水质异常及水污染事故处置机制、建立源头控制和技术保障机制和建立两市政府问的联席会议机制等。从此，双方环保部门开始进行了跨界水污

染防治的合作。2005年水污染事件发生时．两地政府按照《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》有关要求．共同对案件进行了及时处理．防止了事态的进一步

恶化。

3对水污染合作治理机制中博弈行为的思考

嘉兴、苏州跨界水污染事件屡禁不止，在建立了合作机制后，还发生了2005年跨界重大水污染事件，对跨界污染治理中政府的合作博弈进行实事求是的反思。

3．1建立重点区段的合作机制容易，全面合作机制比较困难

2001年“零点行动”后，国家水利部、原国家环保总局高度关注江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染情况．严厉督察两地政府要严格执行《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域

水污染联合防治方案》的规定，使江苏盛泽与浙江王江泾边界水域水污染得到了一定程度的控制，双方政府基本执行有关规定．定期召开联席会议．通报有关水污染情况，2001年

后，双方没有发生大的水污染事件。但双方政府监控的主要是重点区段．对非重点区段缺少有效监控手段。江苏省和浙江省省界有8个断面，重点区段的跨界污染已全部得到有效

控制，但其他区段的跨界水污染事件时有发生。如2005年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉兴市新塍镇的交界的水域内，该区域不属国家水利部和原国家环保总局重点监控

区域。因此．在跨界水污染合作防治方面，重点区段的合作比较容易，全面合作还存在较大困难。

从事件中也可以看出，各地政府对威胁居民生活稳定和生命安全的重大事件处理比较及时，政府间的沟通和合作比较顺利。而对影响少部分企业生产的事件处理不及时、主动,政府间的沟通也存在一定的难度。

3．2政府在跨界污染治理中起关键作用

水污染具有负外部性，而对付负外部性最直接和最有效的办法就是政府直接参与。政府应当成为反污染的主角，在污染事件发生时，政府相关部门的积极主动参与，及时向群

众向上级部门通报信息，向群众说明情况，能使污染事件得到有效控制．使人民的生命财产受到最小的损失。从两次水污染事件中可以看出，第一次水污染事件由于政府没有积极

主动参与，使群众成为反污染的主角，致使能够化解的矛盾不断激化，导致违法行为的发生。第二次水污染事件．由于政府能够积极主动参与，成为反污染的主角．通过两地政府

的有效合作，即使在3万人停止3天供水的情况下，社会秩序依然保持良好．没有恶性事件发生。由此可以看出，污染事件发生后．虽需要群众的参与，但政府的作用必不可少。政

府的主动参与．能防止事态的恶化。但从两个事件中也可以。如果政府能在事件发生的初期就介入，人民群众的损失会更小。如在2005年水污染事件中，如果在污染出现苗头时就介

入，就不会出现大面积的停水事件，使人民群众的生活和企业的生产受到重大影响。因此，事件发生后，政府介入的行动越早．各方的损失就越小，事件的控制就越有效。

3．3建立浅层次的合作机制容易，深层次合作机制比较困难

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定。建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响．有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其

环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。而吴江恒祥酒精有限公司建设项目就是一个容易造成跨省重大环境污染的项目．但环评单位南京某大学环科所对该项目排污口的下游800m处就是嘉兴市新塍镇饮用水源保护区的重大情况却视而不见，没有对项目必然会对饮用水源造成重大影响的事实作任何调查分析，更没有提出任何保护措施。还违反环评需要有关公众参与的规定．没有在其影响范围内公示，听取公众意见，更没有听取相关地区环保部门的意见。这是一起严重违法行为，而吴江市政府及有关部门也没有尽到职责，违法审批项目．致使边界水质受到严重污染，导致3万多居民无水可饮，给当地居民生活和身体健康造成了重大影响。这次事件说明，跨界水污染防治合作还停留在比较浅层次上．涉及各自关键利益时，双方的合作还存在较大难度。

3．4建立事后性的合作机制容易，预防性合作机制比较困难嘉兴、苏州在签订跨界水污染合作机制的基础上．仍然发生了2005年的重大水污染事件，这说明跨界水污染事前预防存在较大困难。跨界重大水污染事件的发生受许多因素影响，许多因素的综合．才可能导致事件的发生。其关键因素主要是从污染企业建立的环评源头控制．从2005年污染事件的根源来分析．上游地区政府为了本地区利益．在跨界地区建立污染企业．环评部门为了自身经济利益．无视《环评法》的有关要求．环保部门不重视调查研究．违法审批。地方政府的短视行为．导致双方在水污染事件发生前，信息不对称，只有出现重大水污染事故后．双方政府在上级部门的协调下，才采取事后合作。

3．5管理体制问题是合作防止水污染的关键

跨界水污染合作防治中，管理体制问题是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州跨界水质管理和监测归属太湖流域管理局。太湖流域管理局是水利部的派出机构，它的主要职

能是负责流域内水资源的功能规划和调度．职能单一．不能根据太湖流域和生态系统的整体性进行综合管理．也不能承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务。太湖流域管理局对地方政府缺乏有效的制约和管理手段，导致流域内地方政府各自为政，在治污治水问题上，只考虑本地区利益．不考虑流域内的整体利益。