李铮(作者单位：中国人民大学法学院，环境保护部环境监察局)

近期，安徽省亳州市境内跨省非法倾倒危险废物案引起了公众对异地违法排污行为的广泛关注。随着环保部门惩治违法排污企业力度的加大，企业明目张胆直接排污或闲置治污设施的现象有所遏制。然而，一些企业并没有因为环境执法的高压态势而放弃侥幸心理、提高守法意识，而是挖空心思翻新违法手段，从固定排污口排放到流动车辆排放、从日间连续排污到夜间集中排污、从当地排放到异地倾倒等，企业与环保部门玩起了“躲猫猫”，环境保护部部门对异地违法排污这种新型违法形式应充分重视，有针对性地研究异地违法排污行为的法律制裁机制。

案件回放

山东临沂市罗庄夏某非法倾倒废液案

2009年2月底，48岁的农民夏某使用一辆工程车改装的罐车，为苍山某纸浆厂外运造纸黑液，并故意倾倒至临沂市罗庄区块子河内。经监测分析，夏某偷倒的20余吨废水中含有有毒性物质挥发酚等污染物，经物价部门认定对废水进行处理的费用为49万元。5月26日法院开庭审理该案，被告人夏某以重大环境污染事故罪被判有期徒刑1年6个月，并处罚金2万元，同时被判赔偿区政府污水处理费用49万元。

山东淄博市薛某非法倾倒“酸焦油”案

2009年6月23日，淄博市临淄区环保分局根据群众举报，发现强酸性物质进入太公湖，导致部分水生植物和鱼类死亡。临淄区政府迅速组织公、检、法、环保、水务部门成立了“6·23”污染事件专案组。专案组采取排查附近污染源和全区油罐车以及有奖举报等措施，认定污染物为化工废料“酸焦油”，非本地企业生产。7月8日，犯罪嫌疑人薛某带领其两名司机王某、张某投案自首，交代受货主王湘州雇佣，把从江苏徐州市天永化工厂拉来的30余吨化工废料“酸焦油”倒入王朱村北渠段。7月28日，抓获了涉嫌重大环境污染事故罪嫌疑人王湘州。经查，江苏徐州天永化工厂对生产过程中的废物无处置能力，于是企业和王湘州相互勾结，自2008年以来，王先后17次联系雇佣他人用油罐车从上海、江苏徐州、河北唐山等地多次拉 “酸焦油”等化工废料到临淄、张店的偏远山沟偷倒偷排。目前，此案已刑事拘留12人，进入司法审理程序。

安徽鑫龙化工有限公司异地排放污染物案

2009年5月，蚌埠市环保局12369投诉电话接到群众反映，在该市胜利西路王岗村附近有一辆槽罐车向道路旁的雨水管道内排放污水。经取样分析，COD浓度高达536000毫克／升，NH3一N浓度为8720毫克／升，pH值为1．95。蚌埠市环保局立即联系附近某企业将雨水管内的污水全部回收并代为安全处置。7月1日，蚌埠市环保局再次接到群众举报，反映在同一地点附近有一辆白色箱式货车正在向路旁雨水井内偷排废水。经查，该车内置容积为20立方米的储罐，底阀连接一根橡胶软管，正在向路边雨水井内排放棕红色废水。环境执法人员立即责令其停止违法排污行为，同时向市公安局治安支队通报了情况。办案民警控制了该车驾驶员徐某，并对偷排废水的箱式货车进行了扣押。经查，徐某受安徽鑫龙化工有限公司芦某指派，偷排该厂的生产废水。公安部门即依法对两人分别处以5天和10天的行政拘留。7月8日，蚌埠市环保局对该企业下达了监察意见，责令该公司立即停止生产，限于7月15日前将偷排的废水全部回收进行安全处置，并依法对该公司作出了罚款的行政处罚决定，目前该案件已结案。

江苏丹阳市苏某异地倾倒污泥案

2009年7月，江苏丹阳后巷高桥村发生一起倾倒危险废物事件。常州从事个体运输的苏某把常州市西源污水处理有限公司的垃圾倾倒在高桥村集镇生活垃圾填埋场内。

据了解，当天下午，苏某在后巷高桥村倾倒废物后，准备离开现场时，被群众发现报警抓获。苏某交代，当天他在此处倾倒污泥6吨。而从2009年4月开始，其在此处倾倒污染废物已达120吨，所倾倒污泥是从常州市西源污水处理有限公司拉来的，是印染企业废水处理污泥。这120吨非法倾倒的污泥已由镇江市新宇固废处置公司处理完毕，处置费由常州市西源污水处理有限公司承担。此事件未对外围环境造成污染后果，但苏某己触犯有关法律，被行政拘留12天。

湖南常德澧县文元皂角油加工厂异地排放废油案

2009年6月20日晚8点，常德澧县文元皂角油加工厂将2吨左右未经任何处理的废油角由车辆外运倾倒在澧水上游(澧县与临澧县交界处)沿岸某处。当地群众发现后，立即向当地环保局报告。接报后，澧县、临澧两县环保局环境监察人员立即赶往现场进行调查处理。经调查，该厂为个体企业，未办理环保审批手续。同时，该厂擅自转移和随意倾倒危险废物，其所倾倒的废油角流入了临澧县停弦渡镇关山村某农户鱼塘，并造成鱼塘鱼类死亡。

澧县环保局对该厂的环境违法行为进行立案查处，责令该厂立即停止生产，对倾倒的废油液加石灰进行无害化处理，并处1万元的行政罚款。根据所产生的污染影响，由该厂向临澧县养鱼农户赔偿5000元的经济损失。

“魔”正嚣张

从以上案例可以看出，一些排污企业为规避环境监管可谓煞费苦心，上演了一幕幕“流动战”、“运动战”的闹剧。我们不妨将这种异地排污形式作一简要分析。

手段翻新、“技术”升级 异地排污行为最重要的特点就是具有极强的隐蔽性，违法者将污染物不从自家排污口排出，而是通过车辆等流动工具将污染物排放或倾倒在其他地区，自以为逃过了环保部门监管的眼睛，用“声东击西”的方式达到节省治污成本、规避法律责任的目的，是典犁的以邻为壑、损人利己行为。

参与主体众多、法律关系复杂 在异地排污行为可以分为两种方式：一是企业自己直接将产生的污染物运往异地排放，此种情况涉及法律关系比较简单，违法者就是产生污染物的企业自身；二是企业委托第三人进行异地排污第三人可以分为有运营资质的企业和无运营资质的企业或个人两种情形。第二种情况下参与者一般有：污染物产生者(即生产企业)、处置者(即最终倾倒者)、运输者(有时与处置者重合)、中间介绍人等。责任追究要考虑行为人行为的违法性、危害后果、主观恶性等。

违法者具有主观恶性，危害后果严重 污染物异地排放是一种规避环境监管的新型违法排污方式，具有隐蔽性强、危害后果严重的特点。违法者主观上为逃避治污责任、节省成本而采取异地转嫁排放的方式，将高浓度废水或废液(往往属于危险废物，难以处理或处理成本高)用槽罐车等流动车辆运往其他地区的田问、山野或河流湖泊倾倒。这种高浓度废水废液对环境危害极大，污染水源和土壤，容易引发突发环境事件，危害居民环境安全和健康，而且修复生态环境往往需付出较高成本和代价。

“道”与“魔”的较量

由于异地排污行为涉及的污染物主要是危险废物和难处理的高浓度废液，排放地点多是偏远沟渠，倾倒时间往往是夜晚，在环境监管方面具有“发现难、取证难、追究难，，的特点。环保部门在应对这种“流动源”方面显得经验和手段不足，监管面临新的困难和挑战。

隐蔽性和流动性强，涉及的违法主体众多，增加了环境监管的难度 污染物异地排放行为的参与者众多，关系复杂。在环境执法中，往往是污染物的处置者和运输者最容易被发现，但处置者和运输者多无运营资质，流动性大、经济责任能力弱；污染物产生者是污染物的最终来源，主观有逃避治污责任、节省成本的故意，其性质恶劣，应该承担主要责任，但限于取证难、证据链不完整等原因，污染物产生者相对较为隐蔽，不易被发现。

现行法律法规缺乏针对污染物异地违法排放行为进行责任追究的明确规定，增加了责任追究的难度 作为一种新型的违法排污形式，现行法律法规对污染物异地违法排放行为的违法构成、法律责任等还没有明确规定。虽然《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条、 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条、第七十五条、第七十七条及环境保护部《关于< 水污染防治法>第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函》(环函[2008]308号)等对有关违法行为的规定，可适用于对污染物异地违法排放行为的责任追究，但其规定过于分散、针对性不强，不便于环境执法人员掌握和运用。

环保部门的执法手段有限，联动协调机制还不健全，增加了案件办理的难度 相邻区域环保部门之间的信息沟通不够，导致污染物产生地环保部门不能及时发现污染物异地违法排放行为；相邻区域环保部门在调查取证方面协调配合不足，导致污染物排放地环保部门跨界执法、收集证据存在制度上的障碍和行政成本的增加。在执法手段上，环保部门缺乏扣押运输工具、拘留违法排污行为人等行政权力，与公安、交通等相关部门之间的联动协调机制又不健全，导致环保部门难以独立查明案件真相，更难以独立地及时、有效、全面办理案件。

制裁手段较为单一，难以起到威慑作用 目前对异地排污违法者的责任追究主要是罚款等行政责任；构成重大环境污染事故罪的，司法机关依据《刑法》第三百三十八条追究刑事责任。制裁手段比较单一，且处罚数额有限，难以对异地排污行为起到震慑和遏制作用。对于因异地排污造成环境污染和他人损害的，没有依据《民法通则》第一百二十四条规定责令违法者承担相应的民事赔偿责任，丰要原因是缺乏环境损害赔偿的具体法律规定和欠缺环境损害鉴定评估方法、程序。法律规定不明确等原因造成难以对污染物产生者进行追责。

“道高一丈”

“魔高一尺，道高一丈”，面对来势汹汹、花样翻新的异地排污形式，环保部门只有出新招、打硬战，靠探索新机制、完善现有制度等方法来“镇住”日渐嚣张的违法者气焰，维护环境法制的尊严。

预防为主，源头控制

广泛动员公众参与，推广有奖举报制度 上述5个案件均由于公众及时举报和提供线索才得以发现，可见公众参与对发现这种隐蔽性强的违法行为有很大推动作用。因此，环保部门要注意发挥公众的力量，对提供跨界排污、偷排偷放线索的人员予以奖励，并注重发挥12369环保举报热线的作用，及时发现异地排污行为。

严格执行危险废物管理等有关制度，从源头上预防污染物异地违法排放行为 加强对排污企业的日常监督管理，查清其污染物的排放量和排放去向，从源头上预防；督促危险废物产生单位全面落实有关管理制度，提升管理水平，切断污染物的非法来源；进一步加强对危险废物经营单位的监管，疏通危险废物合法转移和处置的渠道。

落实地方责任，加强舆论监督建立对各地区危险废物管理情况的考核制度，督促地方政府和环保部门提高危险废物监管意识，落实危险废物监管责任。加大宣传力度，形成舆论压力，遏制可能的高发态势。

建立联动机制，依法追究责任

建立协调联动机制，实行联合办案 在日常执法中加强相邻行政区域环保部门之间的协调配合，建立信息共享和信息通报制度，及时发现和查处污染物异地违法排放行为；地方环保部门与公安、交通等部门建立协调联动机制，依法处理污染物异地违法排放案件。

用足现行法律赋予的手段和权限，依法追究违法排污者的法律责任 环保部门依据《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》追究行政责任，依据《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，将异地违法排污者涉嫌环境犯罪的案件移送公安机关处理：以提供监测数据等有关证据等方式，积极支持污染受害者向人民法院提起民事诉讼，要求异地违法排污者赔偿损失。

适时修法，加大制裁力度

进一步完善环境行政管理法律法规 主要是修订和完善有关危险废物管理的规章制度，建立预防污染物异地排放的长效机制。如完善危险废物经营许可证管理制度，细化危险废物转移管理制度，健全危险废物全过程风险预防和监管机制，指导、规范废物产生企业与处置单位间委托合同的签订。同时，探索建立对各地区危险废物管理情况的考核制度，督促地方政府和环保部门加强对危险废物的监管。

加强与有关部门的配合，进一步推动环境民事立法的完善如研究起草“环境损害赔偿法”、“环境损害鉴定评估方法”及有关调解、评估的程序规定等，明确规定环境污染风险与损害的法律概念、范围、认定原则、计算方法等，对环境风险与损害进行定量化、科学化评估，以解决环境污染民事案件“受理难、审判难、赔偿难”的问题。

积极争取立法机关的支持，进一步推动环境刑事立法的完善 研究修改《中华人民共和国刑法》关于环境犯罪的规定，对跨界污染、水源污染、有毒有害放射性物质排放等危害较大的环境污染犯罪增设危险犯，适当提高刑期，以加大对污染物异地违法排放行为的责任追究力度。