超标排放受处罚案

[案情] 某工厂是重点大型企业，在生产过程中排放粉尘和二氧化硫。某省环保局经过监测，以同一理由，即该厂排污超过标准，分别于2002年3月18日、8月15日、10月11日、12月3日和12月26日，对该厂连续5次查处。处罚内容基本相同：“责令立即采取有效措施，达标排放”，并处罚款10万元。该厂对省环保局的处罚决定不服，向国家环保总局申请行政复议。 国家环保总局经审查发现，该厂所指前三次处罚决定均已超过复议申请期限，故依法只受理其在法定期限内申请复议的最后两份《行政处罚决定书》；又鉴于这两份环境行政处罚决定书依据的事实具有密切关联性，故予合并审理。 处于复议申请期限之内的两份处罚决定所依据的行为事实，均发生在2002年12月份之内：2002年12月3日，省环保局执法人员于当日对该厂进行现场监测，测定其燃煤锅炉排污超过该省地方标准的限值。省环保局于2002年12月16曰作出处罚决定：依据该省《大气污染防治法实施办法》第34条的规定，“责令立即采取有效措施，达标排放，并处罚款10万元整。”2002年12月26日，时隔13天后，省环保局对该厂再次监测，发现其燃煤锅炉排污仍超过标准。省环保局于2003年1月20日作出处罚决定，处罚内容与前次完全相同。 该厂提出复议的理由为：(1)省环保局以同一理由，即该厂粉尘排放超过标准，对其连续实施5次罚款的行政处罚。《行政处罚法》第24条和国家环保总局《环境保护行政处罚办法》第6条均规定，“对同一当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚”。(2)该厂燃煤锅炉在现有设备技术条件下，尚不能达标排放。这种超标排放行为在法律上属于《行政处罚法》第29条规定的“连续或继续状态”，且这种连续或继续状态是一个客观存在的事实，并不依工厂的作为或不作为而消失。因此，超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为。依据《行政处罚法》第24条的规定，省环保局有权对此实施一次罚款处罚，但无权实施连续多次罚款的处罚。 省环保局在答辩时称，(1)省环保局监测发现，该厂燃煤锅炉2002年12月3日排放粉尘超过地方标准规定的限值；同月26日，该厂不仅未改正超标排放的违法行为，其排放超标程度更加严重，违反了该省《大气污染防治实施办法》的规定。(2)省环保局对该厂超标排放行为作出处罚时，同时责令立即采取有效措施，达标排放。某厂有义务立即改正违法行为，但该厂并未改正，继续超标排放粉尘，构成了新的违法行为。因此，省环保局对该厂同月26日发生的超标排放行为进行处罚是合法的，没有违反“一事不再罚”原则，因此请求总局维持其两次处罚决定。 基于该厂的复议申请书和省环保局的复议答辩书，可以认定：省环保局于2002年12月3日和同月26日两次现场监测发现，该厂大气污染物排放超过标准，双方对于该事实均无争议。双方争议的焦点主要集中在对该厂一个月之内连续两次超标排放的性质认定，即工厂的行为究竟是一个行为还是多个行为，特别是对该厂同月26日的超标排放可否实施处罚。国家环保总局复议：处罚并无不当。

[法律分析]国家环保总局经过反复研究，并咨询了国务院法制办有关机构，最后于2003年4月17日作出复议决定，维持了省环保局对该厂的两份处罚决定。该厂在法定期限内未提起诉讼。 国家环保总局复议认为： 1．关于2002年12月3日超标排放的罚款问题 省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为所作罚款处罚，符合国家和该省地方性环境法规的规定，应予支持。 2．关于2002年12月3日处罚决定中的限期改正要求 《行政处罚法》第54条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”省环保局对该厂2002年12月3日超标排放行为的处罚决定书包括两项要求：即“立即采取有效措施，达标排放”和“缴纳罚款”。该厂依法负有在规定期限内全面履行处罚决定要求的义务。 在实际生活中，“立即”既有“即刻”之意，又有“近期”之意。在行政管理关系中，“立即”作为某项行政要求的内容，即使没有确定的具体时限，被要求人也不得长时间拖延。 在环境保护实践中，控制燃煤电厂排放粉尘的措施，主要包括建造专门的脱硫工程或设施：或者停用高硫煤，改用低硫煤；或者改用含硫量更低的燃料油或者天然气等措施。 本案中，该厂有关负责人2002年12月26日表示：“超标主要是现在烧的煤含硫量高，我厂今天下午将买进一部分低硫煤，保证2002年12月27日零点换成低硫煤。”因此，期限问题并非该厂不能采取或者不能完成减排措施的障碍，该厂未采取措施并非省环保局处罚决定规定的改正期限过短所致。 3．关于同月26日发现的超标排放能否处罚的问题 该厂2002年12月3日的超标排放行为已被环保部门责令限期改正，该行为的继续状态应当随着改正限期的结束而中断；省环保局对该厂在被限期改正之后的12月26日发现的超标排放行为，可以认定为新的违法行为。因此，该厂的超标排放行为，在法律上并非处于“始终继续”的状态，其“超标排放行为应被视为一个始终持续并未终了的行为”的复议理由，不能成立；省环保局对12月26日发现的超标排放行为认定为新的违法行为并实施处罚，并无不当。