合江县佛荫镇人民政府诉周安兴等水库承包合同案 焦点问题：镇政府将所属的主要供给当地居民生活用水的水库承包给他人养鱼、养家禽、种植瓜果，结果造成水资源污染而导致合同解除，由此造成的损失责任如何承担? 裁判要旨：镇政府和承包人在明知该水库为饮用水源的情况下，对该水库进行不恰当的开发利用，造成饮用水源被污染，最终导致合同解除，双方对此都存在过错，应承担相应的责任。镇政府作为地方行政机关，负有防治污染的管理职责，但其在已知承包人污染水质时，持放任态度，不履行职责，危害性更大，故应承担主要责任，承包人承担次要责任。 【案情】 原告(被上诉人)：合江县佛荫镇人民政府。 被告(上诉人)：周安兴。 被告(上诉人)：王洪进。 原告诉称：二被告于1998年转包原告所有的狮子坝水库时，未说明转包后采用人工合成方式养鱼，且明知人工合成养鱼会影响民用饮水，却为自身获利，不顾公共利益，向水库投放大量的化肥、饲料和腐烂食品，致使该水库水质受到破坏，不能饮用。原告虽多次找二被告协商解除合同，但均遭拒绝，故原告提起诉讼，请求判令解除原、被告之间的水库承包合同。 二被告辩称：原告明知该水库是民用饮用水水源，但仍然向外发包养鱼，应承担全部过错责任，赔偿损失；被告转包时并不知道该水库系民用饮水水源，且进行人工合成养鱼不违反法律、法规规定，故被告没有过错，只要原告赔偿二被告对该水库的投资18万元和可得利益30万元，则同意解除合同。 【审判】 (一)一审情况： 四川省合江县人民法院经公开审理查明：原告合江县佛荫镇人民政府所属狮子坝水库，于70年代建成民用饮水供水站，主要供给佛荫镇沙坎场居民和小学师生饮用水。1994年9月8日，镇政府将水库承包给王利全等人经营管理。承包以养鱼为主(但未写明养鱼方式)，兼养家禽、种植瓜果。合同约定：年承包费和水库管理费7400元；水库最低水位时任何单位或个人不得在库内放水、抽水 (食用生活用水除外)，确保乙方合法权益；承包期为10年。履行合同期间，因承包方采取白水养鱼方式，水质无明显污染，双方无争议。1998年8月，被告周安兴、王洪进对该水库进行实地察看后，经原告同意转包经营。二人与原承包人签订了水库转包协议。协议约定，甲方(原承包方)自愿将狮子坝水库转给周安兴、王洪进(乙方)经营，乙方一次性支付甲方转让费5．6万元；乙方承受甲方在原合同中的权利、义务。协议签订后，周安兴二人支付了转让费，接手水库经营，即开始采用人工合成养鱼方式，向该水库投放了大量的化肥和腐烂物品，使水库水质受到污染。被告为解决养鱼与民用饮水之间的矛盾，于1999年3月与原告协商，在供水站吸水处建一过滤池，所需资金由被告承担。后因设计和施工的原因未建成。尔后，被告继续向该水库投放大量的化肥和腐烂食品养鱼，致水库水质污染日益加重，却未再采取任何防范及处理措施。2000年，原告通过合江县卫生防疫站多次检测该水库水质，均不符合民用饮水标准，当地居民亦纷纷请求解决水质污染问题，原告多次与被告协商解除合同，因损失补偿问题未能协商一致。 审理中，法院委托合江县卫生防疫站对该水库提出科学治理意见为：沙坎狮子坝水库作为沙坎场民用饮水水源必须严格保护，不允许投放化肥、人畜粪便进行人工合成养鱼，只能白水养鱼，在已经污染的沙坎狮子坝水库内，不宜采用人工投放化学药品的方法进行水源处理，以自然净化为宜，避免再次污染。 二被告虽然同意解除合同，但要求原告给付投资款和可得利益。由于提供的证据大部分不能确定，法院酌情确定损失额为2．5万元，估计库内有成鱼1．5万公斤可捕捞出售。 上述事实有下列证据证明： 1．原告与原承包人签订的水库承包合同以及承包人与被告签订的转包协议。 2．被告二人关于人工合成养鱼投放实物的陈述和对水质被污染的承认。 3．被告修建过滤池及费用负担的陈述和协议。 4．合江县卫生防疫站的勘验笔录和检测报告及治理水源的意见。 5．证人胡元庆等人的证言。 6．被告支付转包费用5．6万元，交纳税和承包费16700元的单据，法院根据承包期限分摊费用，认定损失。 四川省合江县人民法院经审理认为：二被告经原告同意，与原承包人之间自愿签订的转包合同合法、有效，双方均应自觉遵守。原告在发包和转包养鱼时，应当考虑到该水库主要系民用饮水水源，应明示允许的养鱼方式，但未予明确，存在一定的过错。二被告在转包时，对该水库进行了考察，应当知道该水库建有民用供水站，转包后采用人工合成养鱼，必然损害民用饮水水质，在修建过滤池未成，并无其他任何防范措施的情况下，仍然继续实施人工合成养鱼，致使水质污染日益严重，二被告应承担主要过错责任。原、被告的共同过错行为，损害了众多居民饮水安全的公共利益，原告提出解除承包合同的请求应予支持。被告主张可得利益，因需要继续采用人工合成养鱼的方法才能实现，其主张不应支持。该水库停止人工合成养鱼后，治理周边环境和净化水质的费用应由原告负担。被告已投入的损失按2．5万元确定，由双方按过错大小承担。 四川省合江县人民法院根据《中华人民共和国合同法》第七条，第九十一条第(二)项、第(七)项，第九十四条第(五)项，第九十六条和第九十七条之规定，作出判决： 1．解除原告合江县佛荫镇人民政府与被告周安兴、王洪进的合江县佛荫镇狮子坝水库承包合同。 2．周安兴、王洪进的损失2．5万元，由原告合江县佛荫镇人民政府赔偿l万元，限于本判决生效后30日内给付，其余损失由被告周安兴、王洪进自行负担。 3．被告周安兴、王洪进在判决生效之日起至2002年3月30日，将水库的成鱼全部捕捞后，水库交还原告；被告周安兴、王洪进在此期间，禁止向该水库投放饲料和污染物。 4．原告合江县佛荫镇人民政府应加强管理，做好天然净化水质工作，所需费用由原告合江县佛荫镇人民政府承担。 案件受理费10910元，其他诉讼费300元，合计11210元，由原告合江县佛荫镇人民政府负担4484元，被告周安兴、王洪进负担6726元。 (二)二审情况： 上诉人周安兴、王洪进诉称：承包合同约定上诉人享有对水库承包经营权利，上诉人与被上诉人并未约定具体的养鱼方法，上诉人并不知道该水库是居民饮水水源，上诉人只享有养鱼的权利，没有兼顾自来水公司供应居民饮水的义务。上诉人与被上诉人签订的修水池协议约定，若水库达到1999年防疫检测水质指标则同意肥水养鱼，而该时水质也是高浓度肥水养鱼水质。被上诉人明知水库是居民饮用水源而签订水库发包合同，应承担过错赔偿责任。上诉人在承包期间支出5．6万元转包费，饲料等投资13万元，6万余尾鱼苗到2004年承包期满可得利益30万元，合计48万元。原审判决不予认定是错误的，请求二审依法予以改判。 被上诉人以原审判决正确为由进行答辩。 泸州市中级人民法院经审理确认了一审法院认定的事实和证据。 另查明：1999年3月23日，佛荫镇人民政府与王洪进签订狮子坝水库修水池协议，申明为了更好地开发利用狮子坝水库水资源，解决居民及学生饮水问题，双方约定新建水池一个。1999年，县防疫站化验沙坎场镇饮水时在水库取水化验。2000年，再取样化验对比，若符合第一次化验指标，甲方同意乙方在水库搞肥水养鱼。随后由王元海承建了一个过滤池，王洪进支付工程款5000元。1999年6月14日，合江县卫生防疫站作出卫检(99)字第82号卫生检测结果报告书对沙坎自来水站(新街)管网水检验评价为：“除色度、浑度、氨氮、细菌总数，大肠菌群数超标外，其余指标符合GB5749—85卫生标准，望加强水质净化和消毒。”该防疫站同日作出的(99)字第85号卫生检测结果报告书对沙坎自来水站(老街)管网水抽检结论为：“细菌总数超过国家GB5749_85卫生标准的2倍，大肠菌群超国家标准5000多倍，该水必须通过消毒，尽快使水质达到国家标准。”2000年11月7日，合江县卫生局检查人员对沙坎供水站提出检查意见：“你站自来水经县卫生防疫站3次检测，均不符合生活饮用水卫生标准，限短期内改进：(1)立即终止供水源养鱼、养鸭合同……。”2001年3月19日，合江县卫生防疫站对狮子坝水库现场检查记录：“沙坎场大部分群众反映，合计39863．36元，应由佛荫镇人民政府与周安兴、王洪进按主次责任分担。上诉人的部分上诉理由成立。 四川省泸州市中级人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(三)项之规定，作出如下判决： (1)维持合江县人民法院(2001)合江经初字第160号民事判决第一项、第三项和第四项。 (2)撤销合江县人民法院(2001)合江经初字第160号民事判决第二项。 (3)因解除承包合同承包人周安兴、王洪进的损失39863．36元，由合江县佛荫镇人民政府承担31890．69元，周安兴、王洪进共同承担7972．67元，合江县佛荫镇人民政府在本判决生效后10日内将其承担款项给付周安兴、王洪进。 一、二审诉讼费22420元，由合江县佛荫镇政府负担17936元，周安兴、王洪进共同负担4484元。 【评注】 本案是水库开发利用中，因合同的履行造成水资源污染，损害社会公共利益而导致合同应予以解除产生的争议，主要应明确三点： 1．签订合同时当事人对环境保护的注意义务。水库开发利用，对水库的灌溉功能、饮水供应功能必然产生一定的影响，特别是环境保护问题，合同的双方当事人都应当有充分注意的义务。地方各级人民政府、开发经营业主都有在资源开发利用中保护环境、防治污染的责任，在签订合同时就应当考虑，并采取相应的防治措施。本案当事人在签订水库承包合同时，存在主观上的疏忽大意和放任污染产生的过错。作为发包方的佛荫镇人民政府，只考虑了水库开发利用从事养殖业可以产生的经济效益，对养殖业可能产生水质污染，影响当地居民饮水安全，却未考虑，合同内容上没有限制养殖方式，也没有防治污染的条款。原承包人采取的白水养鱼方式，对水质没有产生明显的污染结果，在转包时，镇政府继续忽视了对水质的保护职责。合同转包后的承包方当事人，不仅从原合同的内容上知道该水库有饮用水功能，而且在实地考察时，也知道该水库有供水站承担供水任务，明知自己采取人工合成养鱼(亦称肥水养鱼)方式，必然影响水质，而未向发包方明示，主观上应当是一种放任的态度。本案当事人均未履行水污染的防治义务，在签订合同时就存在过错。 2．合同的履行损害了社会公共利益是解除合同的法定事由。饮用水的污染，对一个地方的居民群体产生危害，损害的是社会公共利益。当事人在签订合同时只是未能充分注意其行为可能对社会公共利益产生危害(也是两级法院未认定合同无效的原因)，但在合同履行中，被告投放化肥、腐烂食物的行为，产生了严重污染水质，损害众多居民饮水安全，影响身体健康的结果，违反了《中华人民共和国水污染防治法》的规定和《中华人民共和国合同法》第七条关于“当事人订立、履行合同，……不得损害社会公共利益”的规定，其损害结果也到了相当严重的程度。根据卫生防疫站检测，细菌总数超标两倍，大肠细茵群超标5000多倍，已经引起沙坎场居民的公愤。双方当事人虽然曾经采取一定措施，但协议的水质标准并未按国家标准要求，并且在过滤池没有建成的情况下，继续采用肥水养鱼方式，是合同履行中故意污染水质，损害社会公共利益的行为，此种行为不能再让其持续下去，该合同必须予以解除。一审法院判决解除该承包合同符合合同法律原则和合同法关于解除合同的“法律规定的其他情形”。 3．合同解除承担损失责任的分担。合同的解除，对已履行的合同当事人而言，存在一定的经济损失，依法应当按责任承担。本案双方当事人承担损失的责任划分，一、二审法院有不同的认识。一审法院是从当事人主观上的过错状态划分责任的，即佛荫镇人民政府出于疏忽大意，轻视自身防治污染职责的状态，承担次要责任，而承包方是明知会污染水质，而采用肥水养鱼方式，采取防范措施未成的情况下，继续而为之，是主观故意的过错，应承担主要责任。但二审法院则认为，佛荫镇人民政府是地方一级行政机关，负有法律规定的防治污染的管理职责，并在已知被告肥水养鱼污染水质时，持放任态度，这种不履行职责的政府行为，与单个的经营业主的行为相比，危害性更大，因而应承担主要责任。从对政府机关的严格责任讲，政府承担主要责任是可行的，可以促进乡镇一级政府机关，注意履行法律职责，承担起环境保护的重大责任。 【法律依据】 1《中华人民共和国合同法》 (1999年3月15日) 第七条 当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。 第九十一条有下列情形之一的，合同的权利义务终止： (二)合同解除； (七)法律规定或者当事人约定终止的其他情形。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： (五)法律规定的其他情形。 第九十六条 当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。 法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。 第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。 9《中华人民共和国水污染防治法》 (1996年5月15日) 第二十条第三款禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。