北岗居委会一组诉本组村民尹桂香等应按双方签订的建房用地、 征地协议给付土地补偿费案

焦点问题： 集体土地使用权能否有偿出让给集体经济组织成员?

裁判要旨： 按照土地管理法的有关规定，农村村民在本集体经济组织所有的土 地上建造住宅，只需办理用地审批手续，无需办理征用手续。集体经济组织无权将集体土地使用权有偿“出让”给本集体经济组织成员。 【案情】 原告：慈利县零阳镇北岗居委会一组(以下简称北岗一组)。 被告：尹桂香，女，慈利县零阳镇北岗居委会一组村民。 被告：李进，男，系尹桂香之夫，慈利县零阳镇北岗居委会一组村民。 第三人：慈利县零阳镇北岗居委会(以下简称北岗居委会)。 被告尹桂香原本是原告北岗一组村民，1998年12月与象市镇的李进结婚，婚后两人均未办理户口迁移手续，仍居住在北岗居委会，并独立门户(尹办有自己为户主的户口簿)。1999年8月，尹桂香要求建房，与北岗一组签订了一份《建房用地、征地协议书》，约定：1．甲方(即北岗一组)同意将土地0．2亩从2000年1月起由乙方(尹桂香)长期征用，从签字之日起，甲乙双方不得变更； 2．乙方按每亩15000元的标准一次性补偿给甲方土地费3000元，乙方建房占用土地所应承担的农业税、上交提留等一切费用一律由甲方负责。此后，二被告为办理建房的审批手续，按规定向国土管理部门交纳了“一书一证”工本费18元、耕地开垦费1500元(诉讼中北岗居委会承认在1999年10月29日收到了由国土所转交的由尹桂香交纳的土地补偿费1020元及180元土地管理费)。但尹拒绝按 “协议”向北岗一组交纳3000元的土地补偿费。经多次催讨，李进代表尹桂香在当年10月11日向北岗一组出具“欠条”一张，言明欠“建房占地补偿费” 3000元。之后，尹桂香、李进仍未付款。北岗一组遂于2000年11月2日向慈利县人民法院提起诉讼。 原告诉称：二被告要求在责任田里建造住宅是经组代表会议同意的。按组里的规定，本组村民建房需按每亩15000元的价格补偿土地占用费。二被告占地0.2亩，应支付3000元，双方还为此签订有书面协议。之后，被告李进还为此立有欠条。二被告拒绝付款是没有道理的。请求判令二被告偿付土地补偿费3000元。 二被告答辩称：双方签订的《建房用地、征地协议书》所涉及的土地补偿费是原告根据村规民约提出来的，于法无据，应是无效的，李进随后出具的欠条也是无效的。请求驳回原告的诉讼请求。第三人北岗居委会述称：收到由尹桂香交纳、国土所转交的土地补偿费1020元及180元土地管理费的情况属实。

【审判】 慈利县人民法院认为：北岗一组与二被告所签《建房用地、征地协议书》合法有效，在此基础上被告李进给北岗一组亲笔书写的欠条相应有效，二被告应及时偿还此款。原告北岗一组的诉讼请求合理，依法应予支持。但二被告已付给第三人北岗居委会的土地补偿费1020元应抵减二被告的欠款。据此，依据《中华人民共和国民法通则》第八十四条、第一百零八条、第一百三十四条之规定，该院于2001年2月9日判决如下： 被告尹桂香、李进偿付原告北岗一组欠款1980元，第三人北岗居委会返还原告北岗一组土地补偿费1020元。 宣判后，被告尹桂香不服，以原答辩理由向张家界市中级人民法院提起上诉。 被上诉人北岗一组答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，请予维持。 张家界市中级人民法院审理认为：按照土地管理法的有关规定，农村村民在本集体经济组织所有的土地上建造住宅，只需办理用地审批手续，无需办理征用手续。本案中，北岗一组与尹桂香签订征地协议没有法律依据，北岗一组要求收取土地补偿费，于法无据。原判认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。上诉人上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(二)项之规定，该院于2001年4月16日判决如下： 一、撤销慈利县人民法院一审民事判决。 二、驳回原审原告北岗一组的诉讼请求。

【评注】 本案北岗一组与尹桂香、李进夫妇是以“协议”即合同的形式确定权利义务关系的。根据“协议”，北岗一组承担“出让”0．2亩土地的义务，享受取得3000元土地补偿费的义务。因此，该协议是否合法有效就成了本案争议的焦点和处理案件的关键。 一审法院仅从形式上考察，认定协议是双方当事人的真实意思表示，是合法有效的，并适用民法通则第八十四、一百零八、一百三十四条第一款第(四)项的规定，判决支持了北岗一组的诉讼请求。这一判决是错误的。其之所以错误，就在于它把土地当成一般的商品看待，没有考虑土地作为国家的重要资源，国家对它的特殊保护政策；没有考虑土地使用权出让、转让与其他不动产的区别及特殊性；没有适用土地管理法律、法规，也没有考虑国家减轻农民负担的有关政策。 二审法院认为本案当事人争议的问题，实际上是集体土地使用权能否有偿出让给本集体经济组织成员使用的问题。对此，国家有关土地管理的法律、法规及政策等有明确规定。二审法院即是依据这些规定作出二审判决的。 二审法院在处理时解决了以下四个问题： 1．村民建造住宅能否使用本集体经济组织的土地 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建没，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该法第五十九条规定：“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规范，合理布局，综合开发，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十二条规定： “农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占有农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《湖南省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》第三十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。”根据上述法律、法规的规定，村民建造住宅是可以使用本集体经济组织土地的。 2．集体所有的土地能否出让，本集体经济组织的村民建造住宅是否需要通过出让方式取得宅基地使用权 1986年颁布的土地管理法第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以任何其他形式非法转让土地。”第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”1988年修改的土地管理法第二条第四款规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”这里的转让也包括出让。为实行该法的规定，1990年5月19日国务院发布实施了(中华人民共和国城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》。由此，在我国建立起城镇国有土地使用权有偿出让和转让法律制度，土地使用制度因而发生了重大改变。但其适用的范围和对象只限于城镇，不包括农村；土地的对象是城镇范围内的国有土地，不包括城镇内的集体土地。1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条进一步明确：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土也的使用权方可有偿出让。”上述法律规定为集体所有土地的使用权转让开了“口子”，但国务院至今没有就城镇以外的集体所有土地的使用权转让问题作出规定。对此，国家也曾作出尝试。1990年1月3日国务院在批转《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示》的通知(国发[1990]4号)中，肯定了1988年来山东省德州地区和全国200多个县对宅基地有偿使用进行的试点，并要求继续搞好这项工作。1991年5月23日湖南人民政府以“湘政办发(1991)23号通知”转发了省国土局《关于涟源等县市农村宅基地有偿使用试点工作情况和在全省扩大试点的报告》，肯定了部分市县在此前开展的宅基地有偿使用试点工作，并同意从1991年起在全省扩大试点范围，要求每个县(市)的试点不能少于1个乡(镇)；在试点一批，巩固一批的基础上，稳步地向其他乡镇推开。但这一尝试并未从立法上得到认可和肯定。1998年土地管理法第三次修改，第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。《湖南省实施(土地管理法)办法》第三十二条第二款规定： “农村村民建住宅，应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请，经乡 (镇)人民政府审核，报县级人民政府批准。涉及使用农用地的，应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。农村村民使用本集体经济组织以外的集体 土地建住宅的，应当依法办理土地征用手续。” 由此可见，城市规划区以外的集体经济组织土地使用权出让现在还没有法律依据。也就是说，集体经济组织的土地还不能由集体经济组织直接出让，本集体经济组织的村民建造住宅无需通过出让方式取得宅基地使用权。 3．关于占有耕地的补偿问题 农村集体经济组织不能出让土地使用权，那么是不是村民使用宅基地无须进行任何补偿呢?回答是否定的。土地管理法第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”可见，村民占用耕地建造住宅，补偿的办法首先是开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，其次才是缴纳耕地开垦费。这是为保持耕地总量平稳所作出的特殊保护政策。 4．国家关于减轻农民负担的政策，也不允许农民有偿使用集体土地湖南省政府湘政明电(1999)15号《湖南省人民政府关于对农民建房收费进行专项治理的通知》第二条规定：“占用耕地建房的，应负责开垦补充相当的耕地，不能开垦或开垦不符合要求的可收取耕地开垦费。”第三条规定：“农民经批准在集体土地上建房，严禁征收土地荒芜费、土地管理费、土地出让金等”。 湖南省政府办公厅湘政办明电(2000)88号《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范和完善农村农民建房收费规定的通知》规定：“凡未按省府湘政明电 (1999)15号文件要求进行专项治理的，必须在9月底前完成治理任务；凡越权自行出台的农民建房收费的文件必须一律废止，停止收费行为。”还规定，“凡依法批准农民占用耕地建房的，按照‘占一补一’的原则，由建房农民补充相当数量和质量的耕地，对不能开垦或开垦的耕地不符合要求的，除收取‘一书一证’工本费外，可加收耕地开垦费，标准每亩最高不超过500元。” 综上所述，北岗一组依据村规民约与尹桂香夫妇签订的协议违反国土管理法律、法规和减轻农民负担的政策，因而是无效的。尹桂香夫妇在本集体经济组织北岗一组使用耕地建造住宅，已经向国土管理部门缴纳了耕地开垦费，北岗一组还要求给付土地补偿费，依法是不能支持的。

【法律依据】 《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日) 第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。 第五十九条 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规范，合理布局，综合开发，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。 第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占有农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。