呼和浩特市粮食管理局与呼和浩特铁路管理局土地侵权纠纷上诉案

焦点问题: 铁路用地的使用有何特殊性? 裁判要旨: 铁路用地可以出租，但未经铁道部批准不得转让。铁路用地内不能 修建永久性和临时性建筑物。

【案情】 上诉人(原审被告)：呼和浩特市粮食管理局。 上诉人(原审原告)：呼和浩特铁路局。 上诉人呼和浩特市粮食管理局（以下简称粮食局）、上诉人呼和浩特铁路局（以下简称铁路局）因土地侵权纠纷一案发，不服内蒙古自治区高级人民法院（1998）内民初字第2号民事判决，向最高人民法院提起上诉。 1958年呼和浩特铁路局成立，从原属太原铁路局管理的呼和浩特车站接管铁路用地1080亩。1963年1月1日，铁路局呼和浩特车站与粮食局第二仓库立了《铁路车站站界内外土地租用合同》和《铁路车站站界内外建筑物租借用合同》，铁路局呼和浩特车站将位于西粮栈街的部分土地（面积18908平方米）和建筑物（面积110.99平方米）租借给粮食局第二仓库，期限一年，土地租金71．62元，建筑物租金11．10元，但合同没有明确租借用土地和建筑物的四至。上述租借用合同一直续签至1965年12月31日。经现场勘察，双方争议的土地南至车站西街(原粮栈西街)、西至粮食局家属楼西侧、北至呼和浩特市耐食品公司南墙、东至呼和浩特市副食品公司西墙。“文化大革命”开始后，租借用合同的签订中断。1975年、1982年、1984年、1986年、1987年、1992年．铁路局曾以不同形式主张其对西粮栈街铁路用地的权利。 1991年12月5日，呼和浩特市计划委员会针对粮食局“关于新建呼市粮油食品贸易中心申请立项的报告”发给粮食局《关于新建呼市粮油食品贸易中心计划任务书的批复》，同意粮食局在呼和浩特市第二粮食仓库前迎街新建“呼市粮油食品贸易中心”，并于1992年5月6日将其列为1992年呼和浩特市集体自筹基建计划，计划投资900万元，建筑面积9000平方米。1992年6月，该项目取得《建设工程项目施工许可证》、《固定资产投资项目投资许可证》以及对率站西街35号第二粮库院内房屋进行拆迁安置的呼和浩特市拆迁办公室《准予拆除房屋通知书》并开工建设。

【审判】 (一)一审情况： 1992年，铁路局向呼和浩特市土地局要求解决修建粮油食品贸易中心占用铁路用地的问题，并于1993年向人民法院起诉。 1994年4月8日，内蒙古自治区高级人民法院受理了铁路局以土地侵权为由提起的诉讼。铁路局的诉讼请求是：判令粮食局承担侵权责任，赔偿损失636•1875万元(其依据是呼和浩特市土地有偿使用暂行规定和呼和浩特市同类地区土地转让价格)、支付延误的27年的租金6．8708万元及利息。1994年6月25日，一审法院委托内蒙古审计师事务所对呼和浩特市粮油食品贸易中心大厦及其附属建筑物占用的土地价值进行了评估，总价值6，784，000元。1998年12月21日，一审法院又委托内蒙古房地产估价师事务所对该大厦现市场价值进行了评估，总价为31，040，578元。 1996年1月18日，内蒙古自治区高级人民法院作出(1994)内民初字第1号民事判决，认为讼争土地属于铁路局。粮食局在铁路局多次主张权利的情况下，强行在租借的铁路用地上建筑永久性建筑物，构成对铁路局土地使用权的侵权。粮食局应将土地转让金偿付给铁路局并办理土地使用权转让手续。判决由粮食局偿付铁路局土地价值6，784，000元，判决生效后3个月内付清。 粮食局不服一审判决向最高人民法院提起上诉。最高人民法院经审判委员会讨论，认为原判决认定事实不清，适用法律不当，于1997年7月25日以 (1996)民终字第45号裁定书将该案发回重审。理由是：历史上的证据证实，铁路局对争议的土地享有使用权。粮食局第二粮库在租借合同期满后未续签合同，也未退还土地使用权，在未征得铁路局同意、未办理土地使用权变更手续和建筑许可证的情况下，强行建设粮油贸易大厦，已构成侵害土地使用权。对此粮食局应返还原物或赔偿损失，一审判决对此认定事实不清；原判决确认粮食局侵害铁路局土地使用权，却判决铁路局将土地使用权转让给粮食局，属适用法律不当。 一审法院经重审认为，历史证据证实，双方争议的土地原属铁路局所有。粮食局第二粮库租借合同期满后，未续签合同，也未返还土地使用权，粮食局于 1992年在未征得铁路局同意和未办理土地使用权变更手续及建筑许可证的情况下，强行在争议的土地上建成大厦，已构成侵害土地使用权。鉴于大厦已建成，恢复原状已不现实。应由铁路局以大厦房产评估价支付粮食局，接收大厦的所有权。由于双方原租借土地及建筑物的合同届满后未续签合同，故对铁路局主张的合同届满至今的土地租金的诉讼请求不予支持。据此判决：一、粮食局停止侵权；二、铁路局给付粮食局大厦建设费用31，040，578元，于判决生效后三个月内付清；三、铁路局接收被侵害的土地使用权及大厦的所有权；四、驳回铁路局其他诉讼请求。 (二)二审情况： 双方当事人均不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。 粮食局上诉称：本案是土地权属纠纷，不是土地侵权纠纷，应由有关行政部门处理；本案争议的土地是粮食局在解放初期接收、沿用的，不是从铁路局租用的。请求纠正一审判决。铁路局答辩称：本案争议的土地是铁路局租用给粮食局的，本案属于土地侵权纠纷，不属于土地权属争议。 铁路局上诉称：一审判决适用法律不当，是人民法院强迫铁路局和粮食局实施民事买卖行为；一审判决对粮食局应返还的铁路用地面积未予明确；一审法院委托房地产评估机构对大厦作出市场价格认定是错误的，房地产评估报告书不合法。请求依法改判由粮食局拆除违章建筑或以折价拍卖的款项补偿铁路局的土地使用费，返还铁路用地。 最高人民法院认为，1958年11月铁路局成立时取得争议土地的使用权。双方当事人于1963年1月1日签订的《铁路车站站界内外土地租借用合同》和《铁路车站站界内外建筑物租借用合同》均表明争议土地归属铁路局，粮食局没有争议土地权属变动的证据。1966年以后粮食局虽不再向铁路局交纳租金并长期使用争议土地，但不能表明粮食局取得争议土地使用权。依照1951年9月5日《中央人民政府政务院关于铁路房地产纠纷问题处理的规定》第一条和1956年5月18日国务院第六办公室《复关于铁路用地出租等问题》函的规定，铁路用地是可以出租的。铁路局与粮食局第二仓库签订的铁路用地和地上建筑物租用协议，权利义务明确。根据1950年6月24日中央人民政府政务院《铁路留用土地办法》第五条和1982年12月20日《国务院关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》第一项的规定，铁路用地内不能修建永久性和临时性建筑物。粮食局在未征得铁路局同意、未办理土地使用权变更手续和建设用地许可证、建设用地规划许可证的情况下，强行建设粮油食品贸易中心大厦，已构成对铁路局土地使用权的侵害，应承担相应的侵权责任，将争议土地退还给铁路局。鉴于争议土地上粮食局建有建筑物，拆除会造成很大损失，因此粮食局应将地上建筑物与争议土地一并返还给铁路局。铁路局对粮食局建设的粮油食品贸易中心大厦予以补偿后，该建筑物归铁路局所有。一审判决铁路局按内蒙古房地产评估师事务所评估的大厦市场价值给付粮食局建设费不当，应予纠正。考虑到该大厦未经质检验收、施工质量较差等因素，大厦建设费的补偿应由土建工程造价折旧后费用15，32l，012元和设备造价折旧后费用2，908，269元构成，补偿数额为18，229，28l元。建设粮油食品贸易中心大厦所产生的债权债务由粮食局负担。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(二)项的规定， 2000年6月20日最高人民法院作出(1999)民终字第183号判决： 一、变更内蒙古自治区高级人民法院(1998)内民初字第2号民事判决第一项为：粮食局停止对争议土地(位于呼和浩特市回民区南至车站西街(原粮栈西街)、西至粮食局家属楼西侧、北至呼和浩特市副食品公司南墙、东至呼和浩特市副食品公司西墙)的侵权； 二、变更内蒙古自治区高级人民法院(1998)内民初字第2号民事判决第二项为：铁路局在本判决生效后60日内给付粮食局建设粮油食品贸易中心大厦补偿款18，229，28l元； 三、变更内蒙古自治区高级人民法院(1998)内民初字第2号民事判决第三项为：粮食局在本判决生效后60日内将粮油食品贸易中心大厦交归铁路局所有； 四、维持内蒙古自治区高级人民法院(1998)内民初字第2号民事判决第四项； 五、解除铁路局与粮食局签订的《铁路车站站界内外土地租借用合同》和铁路车站站界内外建筑物租借用合同》； 六、因建造粮油食品贸易中心大厦发生的债权债务均由粮食局承担。 【评注】 1．按照当时有关规定，铁路用地是可以出租的。 1951年9月5日《中央人民政府政务院关于铁路房地产纠纷问题处理的规定》第一条规定：对铁路工程建筑及运输业务现时虽无迫切需要，但在铁路的发展计划中确属将来必须收回自用者，亦由铁路方面具明理由，报经当地省以上人民政府核准后，责成路方与使用单位协商订立借用合同，俟合同期满时交还或继续借用。但如使用单位为企业性质，则应订立租用合同，由使用单位向铁路依约交租。……各单位使用之房地产业，无论租用或借用，未征得铁路方面同意前，均不得拆改及变更地形。 1956年5月18日国务院第六办公室《复关于铁路用地出租等问题》的函中写明：“铁路车站站界内和站界外，为了将来发展预留的土地，为便于企业堆放货物，可以租给使用，其中有投资者，按上项原则核收使用费，无投资者，免收使用费，但不得修建永久性建筑物以免将来浪费”。 1994年9月15日，铁道部给呼和浩特铁路局的批复也强调：铁路土地使用权转让必须经铁道部批准，任何铁路单位都无权自行决定转让。铁路局与粮食局第二仓库签订的铁路用地和地上建筑物租用协议，权利义务明确，不存在转让土地使用权问题。 2．铁路用地内不能修建永久性和临时性建筑物。 1950年6月24日中央人民政府政务院《铁路留用土地办法》第五条规定：“铁路原有之站、段、场(包括农场、林场、牧场等)、厂、所等用地，仍然照尿界予以保留”。 1982年12月20日《国务院关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》第一项：“凡是铁路部门按1950年中央人民政府政务院颁布的《铁路留用土地办法》和1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》的规定，合法留用和征用的土地，均属铁路用地，由铁路部门管理。铁路用地不得视为征而未用的土地，严禁随意占用。任何单位和个人，未经铁路部门同意，不得在铁路用地内修建永久性和临时性建筑物。 1988年8月10日国务院法制局关于《铁路留用土地办法》适用范围的复函中说：“1950年中央人民政府政务院发布的《铁路留用土地办法》和1982年国务院发布的《国务院关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》均系现行法规。各部门各地区仍应认真贯彻执行”。 3．能够确定现双方当事人争议的土地就是双方1963年1月1日租借用合同所涉及的土地，且权属明确。 据1996年12月呼和浩特市土地局向二审法院介绍情况称：粮食局没有讼争土地的权属材料，铁路局则有买卖契约，而且地契位置与讼争土地的位置大致相同。内蒙当时还未实行有偿用地，实行的是划拨地转让后补交地价款。 1998年8月7日，一审法院专门就争议土地是否租赁合同所涉土地调查了1963年1月1日《铁路车站站界内外土地租借用合同》和《铁路车站站界内外建筑物租借用合同》的当时签订者，原粮食二库主任高占祥和原呼和浩特车站站长樊泽民，两人都认定讼争的粮油食品贸易中心所占用的土地是属于铁路局所有的铁路用地。 4．本案性质属于民事纠纷。 讼争地属铁路用地且权属清楚，租借给粮食局二库在当时属合法行为，文革后政府有关部门也没有重新确权，因此双方纠纷的性质仍应属民事纠纷，应按照民法通则、土地管理法等有关法律法规处理。 5．一审法院判决由铁路局按市场价接收争议土地上的建筑物不当。 铁路用地属于受国家特别保护的国有土地，故不能将讼争地折价转让给粮食局。一审法院按市场价格评估大厦让铁路局接收不当，因为大厦的市场价格中应当包括了土地价值在内，故粮食局应向铁路局返还土地。鉴于讼争地上粮食局建有建筑物，拆除会造成很大损失，可以由铁路局讼争地内对粮食局建设的建筑物按建筑成本价予以补偿，并扣除建筑物折旧费用。建筑物的成本价可以依一审法院采用的市场价评估报告的依据、构成来确定。 内蒙古评估师事务所负责对一审法院作评估报告的评估师对报告向最高人民法院作说明时说：评估报告评估的是不完全市场价(建设单位自用)，其中各个项目均包含100％的市场因素，包含建房单位的利润，但不含地价和地段因素。 呼和浩特市房地产交易管理处房地产交易中心对评估报告发表意见说：测算成本价时，装修部分经一定年限即失去价值。因为装修是与房屋用途密切相关的。一审法院采用的评估报告依据不充分，方法不科学，不能准确反映房屋现值。呼和浩特市的商住楼的市场价与成本价差额(回报率)在25％左右。 内蒙古自治区高级人民法院采用的评估报告由以下部分构成：1．土建工程造价15，32l，012元；2．装修工程造价4，440，547元；3．设备造价2，908，269元；4．期间费用合计8，370，750元(包括利润l，133，491元，建设期贷款利息l，448，60l元等)。同时注明：未经质检验收，无竣工验收报告，施工质量较差。 最高人民法院认为，在确定粮食局土地侵权成立的情况下，应判令粮食局停止侵权，解除双方的土地租赁关系，由铁路局接收侵权建成的建筑物并支付相应的补偿款。这对于粮食局来说，补偿不是建筑物投入的等价交换，只是为了将粮食局的损失尽量减轻。其中应体现粮食局的侵权责任。因此，在基本以评估报告为补偿依据的情况下，可以扣除装修费用和期间费用，只将土建工程和设备投入作为补偿额。因为装修体现粮食局自建用途，期间费用有的项目没有发生，建设手续不齐全，都不宜强迫铁路局接受。同时，建筑物施工质量差也是应考虑的因素。

【法律依据】 1《中华人民共和国民法通则》(1986年4月12日) 第一百一十七条 侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。 损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。 受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。 2《国务院关于保护铁路设施确保铁路运输安全畅通的通知》(1982年12月20日) 一、 凡是铁路部门按1950年中央人民政府政务院颁布的《铁路留用土地办法》和1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》的规定，合法留用和征用的土地，均属铁路用地，由铁路部门管理。铁路用地不得视为征而未用的土地，严禁随意占用。任何单位和个人，未经铁路部门同意，不得在铁路用地内修建永久性和临时性建筑物。