营口市新经济区发展总公司与营口市新经济区海南置地公司土地 使用权转让合同纠纷上诉案 焦点问题：含有城市道路的土地使用权转让合同的效力如何认定? 裁判要旨：城市道路为市政设施，法律规定不得转让，道路面积同土地一并转 让系违法，．土地使用权转让合同书中涉及的城市道路面积部分的转让应 认定无效；符合规划要求所转让的土地面积部分，可依法认定有效。 【案情】 上诉人(原审被告)：营口市新经济区发展总公司。 被上诉人(原审原告)：营口市新经济区海南置地公司。 1988年3月省委、省政府决定兴建营口市鲅鱼圈区出口工业区，成立营口市经济开发总公司，该公司行使鲅鱼圈区政府职能。同时划拨彩霞一号小区0.5方公里的土地给该公司启动发展。之后，鲅鱼圈区成市了管委会，取代原营口市经济开发总公司的职能，该土地征用费由管委会支付。1992年2月12日组建营口市经济技术发展总公司(即上诉人营口市新经济区发展总公司，以下简称发展公司)，管委会将土地划拨给发展公司，但未发给发展公闭t地使用证。1992年5月18日，发展公司将该土地中的12000平方米(约定结算以实际丈量为准)以每平方米210元的价格转让给辽宁省中部城市房地产开发公司。1992年7月2日区国土局与发展公司补签了《国有土地使用权出让合同书》，发展公司向管委会交付土地出让金1946000元。根据发展公司与辽宁省中部城市房地产开发公司所签合同，鲅鱼圈区国土局于1992年7月2日将该土地使用证直接发给辽宁省中部城市房地产开发公司，根据发展公司提供的位置图，载明土地面积为14872平方米，独自使用面积为11244．48平方米。后因辽宁省中部城市房地产开发公司资金不到位，致使双方转让合同终止履行。1992年12月31日发展公司将上述土地以每平方米388元转让给营口市新经济区海南置地公司(以下简称置地公司)，双方签订了《土地使用权转让合同书》和《国有土地使用权变更协议书》，区国土局将原发给辽宁省中部城市房地产开发公司的土地使用证收回，于1993年3月18日发给置地公司。置地公司取得土地使用证后，根据该证载明的四至和使用面积进行设计，送区规划局审批时，因土地使用证上载明的使用面积与实际面积不符未获批准。规划局于1988年对该地进行规划时，规定该土地西、北两侧道路为市区主干道，路宽50米，而土地使用证标明该路宽为32米，这样土地使用证上标明的面积与实际面积不符。置地公司取得的土地按照规划部门规划的面积，实际只有9434．平方米。置地公司先后向发展公司、区管委会、营口市政府致函，要求对缺少的土地面积予以补偿或者退款未获解决，遂于1993年12月25日向辽宁省高级人民法院提起诉讼。 【审判】 (一)一审情况： 辽宁省高级人民法院审理认为，发展公司与置地公司签订土地使用权转让合同时，向置地公司出示的并非规划座标图，而是土地位置图，且该图未经规划部门审查批准，致使发展公司为置地公司办理的土地使用证中的土地使用面积及道路面积均不符合规划要求。发展公司以土地位置图作为规划坐标图与置地公司签订合同，显系不妥。此外，城市道路为市政设施，法律明确规定不得转让，而发展公司转让给置地公司的土地中道路面积达5千余平方米，亦不合法。由于发展公司在转让土地过程中存在上述行为，双方签订的合同应属无效。鉴于置地公司已向发展公司交付了土地转让金，发展公司亦给置地公司办理了国有土地使用证，现双方仅为土地使用面积有所争执。从本案实际出发，双方所签订合同中可履行部分可继续履行。发展公司转让的道路面积5438平方米不应计算在置地公司实际使用面积之内。置地公司受让的实际使用面积，应以城市规划部门确定的9434平方米认定，多余面积的土地转让金，发展公司应返还给置地公司，对于置地公司自愿承担道路面积的征地费，可予准许。因发展公司过错给置地公司造成的经济损失，应予赔偿。据此判决：(一)发展公司转给置地公司彩霞一号地使用面积为9434平方米。按合同规定以每平方米388元计算，土地转让金为3660392元；转让的道路面积为5438平方米，以每平方米征地费21．53元计算为117080．14元，上述两项共计为3777472．14元，为置地公司应向发展公司支付的土地转让金额；(二)发展公司从置地公司已支付的土地转让金5770336元中扣除置地公司应付的3777472．1元后应返还给置地公司1992893．9元；(三)发展公司赔偿置地公司设计费、勘察费163000元；(四)发展公司承担其返还置地公司的土地转让金和设计、勘察费共计2155893．9元的利息。付息时间从1993年3月30日至本判决生效时止，利率以当地建设银行同期贷款利率计算；(五)发展公司向置地公司返还的土地转让金、设计、勘察费及利息等，在本判决发生法律效力后的30日内执行完毕；(六)案件受理费45960元由发展公司承担。 (二)二审情况： 发展公司不服一审法院判决，向最高人民法院提起上诉称：双方签订的合同是以整体面积14872平方米转让的，实用面积是以图为基础的，土地位置图与规划坐标图是一致的；土地使用证上登记独自使用面积11244．48平方米，是土地部门的行为，根据本地区办证的做法，独自使用面积含小区道路面积；上诉人没有过错，不应负赔偿责任，故应改判合同有效。 被上诉人置地公司答辩称：上诉人提供的土地使用权证标明独自使用面积为11244．48平方米，而实际上诉人并没有提供上述面积的土地；土地位置图不是规划坐标图；城市道路为市政设施，依法是不能转让的，故应维持一审法院判决。 最高人民法院经审理认为：发展公司向国土局申办土地使用证时提供的位置图未经规划部门审批，致使国土局颁发的土地使用证中所规定的使用面积及道路面积均与规划部门所规划的实际面积不符，应承担主要责任。城市道路为市政设施，法律规定不得转让，而发展公司却将5438平方米的道路面积同土地一并转让给置地公司显系违法。置地公司依土地使用证载明的面积进行勘探、设计等造成的经济损失，发展公司应予赔偿。根据法律规定和本案的实际情况，双方所签订的《土地使用权转让合同书》中涉及的城市道路面积部分的转让应认定无效；静合规划要求所转让的土地面积部分，可依法认定有效。对发展公司与置地公司转让的土地使用面积，应以规划部门确定的9434．平方米为准。发展公司多于该面积收取的土地转让金应返还给置地公司。置地公司对一审时表示自愿承担的道路面积的征地费，在二审中亦未提出异议，应予照准。根据《中华人民共和国民法通则》第58条第1款第(5)项、第60条之规定，最高人民法院于1995年11月11日以(1995)民终字第4号民事判决书，判决如下： (一)维持辽宁省高级人民法院(1994)辽民初字第2号民事判决第一、二、三、四、五项； (二)撤销辽宁省高级人民法院(1994)辽民初字第2号民事判决第六项。 一审案件受理费45960元，由营口市新经济区发展总公司承担25960元，营口市新经济区海南置地公司承担20000元；二审案件受理费45960元，营口市新经济区发展总公司承担25960元，营口市新经济区海南置地公司承担20000元。 【评注】 本案审理主要涉及到发展公司与置地公司间签订的土地使用权转让合同的效力问题。1993年，全国民事审判工作座谈会提出审理房地产案件应遵循的3项原则：(1)有利于房地产业健康发展的原则。就是要遵循市场经济规律，用市场经济观念判断哪些行为有利于房地产业的发展，哪些行为不利于房地产业的发展。凡是妨碍房地产业健康发展的民事行为，不应予以保护；(2)依法保护合同的原则。审理房地产案件，应尊重合同双方当事人的意思表示。只要双方当事人的约定不违反法律政策，不损害国家利益、公共利益和他人利益，就应维护合同的效力；因合同履行发生纠纷，只要合同能全部履行的，就应全部履行。能部分履行的，应部分履行，不能用赔偿损失替代合同的履行；(3)公平保护当事人合法权益的原则。以上原则，对于审理《城市房地产管理法》实施前的房地产案件具有重要的指导意义。本案中，《土地使用权转让合同》是基于双方当事人的真实意思表示而达成的。发展公司已向国土部门交纳了土地出让金。国土部门依双方的申请为置地公司颁发了国有土地使用权证，虽然合同中约定的面积与规划局规划的面积不一致，但经修正后，并不妨碍合同的履行。故对符合规划要求所转让的土地，以认定有效为宜。发展公司转让的土地面积中含有的城市道路面积部分，因城市道路属公共设施，依法不能转让，故可认定转让无效。本案的处理主要考虑到我国房地产业发展初期，有关法律政策不够完善，房地产市场和交易行为不够规范的特殊情况。既然是在特殊情况下发生的问题，就可从实际情况出发，实事求是，本着宽一点的精神处理。这也体现了审判工作要为经济发展服务的宗旨。 【法律依据】 1．《中华人民共和国城市房地产管理法》(1994年7月5日) 第九条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。 2．《中华人民共和国民法通则》(1986年4月12日) 第五十八条 下列民事行为无效： (五)违反法律或者社会公共利益的： 第六十条 民事行为部分无效，不影响其他部分的效力的，其他部分仍然有效。