蔡某非法占用农用地案

[案情介绍] 被告人蔡某系广东省揭东县的一名教师。2002年1月22日，蔡某选择揭东 县登岗镇黄西村“茶沟溪”基本农田保护区内的耕地，作为其筹办的民办学校建校地点，在未办理合法手续的情况下，擅自在这片耕地上施工建设学校。同年4月9日，揭东县国土资源局工作人员到现场制止其非法占地行为，并向被告人送达“责令停止土地违法行为通知书”，被告人拒不签收，仍继续施工建设。至6月底，学校基本建成。经揭东县国土资源局现场勘查，被告人非法占用耕地面积 达10．406 1亩，造成这片耕地的种植条件严重毁坏。 [案件结果] 2002年12月9日，广东省揭东县人民法院经审理后认为，被告人违反土地 管理法规，非法占用基本农田5亩以上改作他用，造成耕地大量毁坏，其行为构成非法占用农用地罪，依法对这一宗非法占用基本农田犯罪案件作出判决：被告人蔡某构成非法占用农用地罪，判处有期徒刑2年，并处罚金2万元。

[基础知识] 案件涉及非法占用农用地罪的犯罪构成，所谓非法占用农用地罪，指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量破坏的行为。对此，《刑法》第342条，《土地管理法》第36条、第74条、第76条，《森林法》第3条、第23条，最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (以下简称 “《土地资源刑事案件解释》”)第3条等对此罪作出了相关规定。 案件还涉及非法占用农用地罪的司法认定。2001年8月31日九届全国人大常委会23次会议为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，将《刑法》第342条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量破坏，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”在此之前，违反该条是以非法占用耕地罪来定罪量刑的。在司法实践中，区分非法占用农用地罪与非法占用耕地违法行为，非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪的界限，对正确地定罪量刑，保护、开发土地资源，合理利用土地；切实保护耕地、林地具有重要的意义。

[基础知识] 案件涉及非法占用农用地罪的犯罪构成，所谓非法占用农用地罪，指违反土 地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大， 造成耕地、林地等农用地大量破坏的行为。对此，《刑法》第342条，《土地管理 法》第36条、第74条、第76条，《森林法》第3条、第23条，最高人民法院 《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (以下简称 “《土地资源刑事案件解释》”)第3条等对此罪作出了相关规定。 案件还涉及非法占用农用地罪的司法认定。2001年8月31日九届全国人大 常委会23次会议为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源， 将《刑法》第342条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用 地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量破坏，处五 年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”在此之前，违反该条是以非法 占用耕地罪来定罪量刑的。在司法实践中，区分非法占用农用地罪与非法占用耕 地违法行为，非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪的界 限，对正确地定罪量刑，保护、开发土地资源，合理利用土地；切实保护耕地、 林地具有重要的意义。

[争点与评析] 1．非法占用农用地罪的构成要件 (1)非法占用农用地罪的主体方面 本罪的主体既可以是自然人，也可以是单位。自然人非法占用耕地、林地, 主要是指凡年满16周岁，具备刑事责任能力的实施了非法占用耕地、林地行为 的自然人。单位非法占用耕地、林地，主要是指单位在国家建设用地、本单位发 展建设和乡(镇)村建设用地过程中，违反土地管理法规、森林法规，非法占用耕地、林地改作他用，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。这里的单位，既包括国有的公司、企业、事业单位，也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地的，无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地或有权机关超越权限、职权批准占用耕地且数量较大的，通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪，不以本罪论。在本案中，非法占用农地罪的犯罪主体是自然人 蔡某。 (2)非法占用农用地罪的主观方面 本罪在主观方面表现为故意。即明知占用耕地、林地而改作他用的行为违反 土地管理法规、森林法规，而且对于占用耕地、林地改作他用会造成大量农用地被毁坏的结果也是明知的。明知自己的行为会发生危害社会的结果，仍然希望或者放任结果的发生，在主观上为故意。行为人非法占用耕地的动机多种多样，但不影响本罪的成立。 在本案中，被告人蔡某在未获得相关审批手续的情况下，擅自将基本农田保 护区内的耕地用于建设学校，揭东县国土资源局工作人员到现场制止其非法占地行为，并向被告人送达《责令停止土地违法行为通知书》，被告人拒不签收，仍继续施工建设。被告人明知自己的行为会造成耕地资源的严重破坏，同时也侵犯了国家耕地保护制度，然而，对土地管理机关工作人员的处理决定，置若罔闻， 主观方面，实属故意。不能否认，其非法占用耕地的动机是为改善乡村教学环 境，但无论其动机如何，并不能够影响本罪的成立。 (3)非法占用农用地罪客体方面 本罪侵犯的客体是国家的耕地、林地管理制度。《中华人民共和国宪法》(以 下简称“《宪法》”)第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、 自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以 其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地 的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国土地管理法》(以下简称 “《土地管理法尸)第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我 国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发 土地资源，制止非法占用土地的行为。”《森林法》第3条规定：“……森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由于《宪法》和《土地管理法》、《森林法》明确规定了土地(含耕地、林地在内)的所有权属于国家或集体，禁止任何单位或个人非法占用耕地、林地。 所以，任何单位或个人只能在不违反有关耕地、林地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下，依法占有耕地、林地，享有对耕地、林地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。所谓农用地的保护制度，则是指我国《宪法》、《土地管理法》、《森林法》及其实施条例等一系列有关耕地、林地的法律的总称。 本罪的犯罪对象是耕地、林地等农用地资源。《土地管理法》第4条规定： “国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将 土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称“《森林法实施条例》”)第2条规定：“林地，包括郁闭度o．2以上的乔 木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地，未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。 (4)非法占用农用地罪客观方面 本罪在客观方面表现为违反耕地、林地管理法规，非法占用耕地、林地改作 他用，数量较大，造成耕地、林地大量毁坏的行为。 非法占用农用地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权，而占用耕地、林地等农用地的行为。非法占有农用地的行为通常表现为：其 一，未经批准占用耕地、林地等农用地，即未经国家土地管理机关审理，并报经人民政府批准，擅自占用农用地的；其二，少批多占耕地、林地等农用地的，即部分农用地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量且多占农用地的数量较 大的；其三，骗取批准而占用耕地、林地等农用地的，主要是以提供虚假文件、 谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地， 且数量较大的。 《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。” 第36条规定：“非农业建设必须节约使用土地……禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第44条规定： “建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第6l条规定；“乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方天民政府 批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。' 《森林法实施条例》第15条第1款规定：“国家依法保护森林、林木和林地经营 者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。” 第16条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路；水利、电力、通讯等工程，需要占 用或者征用林地的，必须遵守下列规定；

(一)用地单位应当向县级以上人民政 府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，，按照国家规定的标准预交森林植 被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理 建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政 主管部门不得受理建设用地申请。

(二)占用或者征用防护林林地或者特种用途 林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35 公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用 或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主 管部门审核。占用或’者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门 审核....' 改作他用是指改变耕地、林地等农用地的自身种植、养殖的用途而作其他方 面使用，诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河、倾倒废物 等。 非法占用农用地数量较大且造成农用地大量毁坏结果，是非法占用农用地罪 的必备要件。《土地资源刑事案件解释》第3条规定：“……(一)非法占用耕地 ‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地 十亩以上。(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地 建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非 农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严 重毁坏或者严重污染。”在立法中，对于非法占用林地“数量较大”及“造成林 地大量毁坏”的认定标准不很明确，在司法实践中，通常以“非法占用耕地罪” (现改为“非法占用农用地罪”)的认定标准为依据。 在本案中，广东省揭东县教师蔡某，既未经乡(镇)，人民政府审核，也未向 县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，更未得到广东省人民政府的 批准，在未办理合法手续的情况下，擅自在基本农田保护区内的耕地上施工建设 学校。经揭东县国土资源局现场勘查，被告人对基本农田保护区内的耕地的非法 占用面积达10．4061亩，造成这片耕地的种植条件严重毁坏。已经达到《土地资 源刑事案件解释》中规定的“数量较大”及“造成耕地大量毁坏”之情形。 在本案中，被告人蔡某在未办理合法手续的情况下，擅自将揭东县登岗镇黄 西村“茶沟溪”基本农田保护区内的耕地，作为其筹办的民办学校建校地点，并 在这片耕地上施工建设学校。这种非法占用农用地的行为严重侵犯了国家对耕地 的保护制度，理应受到刑法的制裁。

2．非法占用农用地罪的司法认定 (1)非法占用农用地罪与非法占用农用地的违法行为的界限 ． 虽然二者都具备了非法占用农用地的行为，但我们认为，非法占用农用地罪 是结果犯，即以非法占用农用地的数量是否较大、是否造成农用地大量毁坏的结 果来确定是非法占用农用地罪还是非法占用农用地违法行为，如果是非法占用农 用地的违法行为，则根据《土地管理法》、《森林法》等相关法规，由土地管理机 关或林业管理机关给予相应的行政处罚即可，无须追究行为人的刑事责任。 (2)非法占用农用地罪及非法批准征用、占用土地罪及非法低价出让国有土 地使用权罪的界限 此三罪相同之处都是与土地资源有关，并且在主观方面均表现为故意。不同 之处表现为：第一，侵害的客体不同。非法占用农用地罪侵害的客体是对耕地、 林地等的法律保护制度；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地 使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。第 二，客观方面不同。非法占用农用地罪在客观上表现为违反土地管理法规、森林 法规，非法占用耕地、林地改作他用，数量较大，造成耕地、林地大量毁坏的行 为，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都 表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权。通常表现为弄虚作假，欺上瞒 下，掩盖事实真相，或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征 用、占用土地以及出让土地使用权的规定，不正确地行使批准征用、占用土地或 者出让国有土地使用权的职权。第三，主体不同。非法占用农用地罪的主体是一 般主体，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体 是特殊主体，即国家机关工作人员。 3．结论 土地资源是人类生存和发展的最基本的资源，也是其他各种资源赖以存在的 基础。而农用地是土地之精华，作为一个古老的农业大国，农用地是我国最重要 的自然资源。《中华人民共和国刑法修正案(二)》将原先的非法占用耕地罪，修 改为非法占用农用地罪，这一罪名的更改也正体现了国家对农用地资源保护的重 视和关注。广东省揭东县人民法院经审理后，在准确认定事实、正确适用法律的 基础上，对被告人蔡某定罪准确，量刑适当。