某歌舞厅不服市环保局行政处理申请复议案*

[案情介绍] 金苹果歌舞厅自1994年3月5日起正式营业，从市工商行政管理局领取了 营业执照，经营状况良好。该歌舞厅位于市三所大学毗连之处，与其中两所大学 的教学楼距离不远，亦接近另一所大学生活区。由于整天有音乐、歌舞、卡拉 0K等声音，三所大学对此极为不满。1994年10月1日，三所大学联名向市公 安局、市教委和市环保局反映情况，要求恢复校园周围宁静的环境。市教委将此 情况向市环保局作了说明并要求市环保局及时作出处理。市环保局立即对歌舞厅 所排放的噪音进行了技术性监测。监测点按照规定设在该歌舞厅大门外1米处。 1997年10月3日下午3时和晚上11时，市环保局各对其监测两次，结果是白 天噪音为66分贝，夜间为62分贝。市环保局将监测结果通知歌舞厅，并通知其 如果对监测结果有异议，可以要求重测。1997年10月14日，歌舞厅对市环保 局的监测结果提出异议要求重测。10月20日，市环保局在原测定地点和时间对 歌舞厅的噪音状况进行了重测，测试结果与第一次完全相同。基于上述测试，市 环保局要求歌舞厅向环保局交纳超标准排污费，并令其整改。歌舞厅在市环保局 指定的期限内既没有缴纳排污费，也没有提交改革方案。 [案件结果] 1997年12月5日，市环保局根据《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等法律、法规对歌舞厅作出如下处罚：(1)罚款70阗元；(2)追缴其1年7个月的排污费5 600元；(3)责令停业整改。该歌舞厅不服，依法向省环保局提起行政复议，主要理由是市环保局适用法律不当，《环境噪声污染防治法》所指的生活噪音不包括营业性噪音，歌舞厅的噪音不在该法的调整范围之内，故环保局责令停业是行政越权行为。省环保局认为复议申请所称其不属《环境噪声污染防治法》的调整范围，没有根据，不予支持。处罚第(1)项数额过大，显失公正，予以变更为罚款2 000,~。维持 第(2)项。第(3)项是行政越权行为。

[基础知识] 本案是一起因向歌舞厅等娱乐场所征收社会生活噪声超标排污费而引起的， 通过行政复议而最终解决的行政纠纷案件。《环境噪声污染防治法》第2条规定：“本法所称环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音。本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”

[争点与评析] 在原告的起诉和被告的答辩中，争议较多的是，原告所排放的噪声是否需要 征收超标噪声排污费，被告市环保局是否是社会生活噪声污染的管辖机关。

1．本案中的金苹果歌舞厅向外界排放噪音的行为是否为法律所禁止的行为 《环境噪声污染防治法》第41条规定：“本法所称社会生活噪声，是指人为 活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音。”依这一规定，金苹果歌舞厅向外界排放噪音的行为是法律所调整的对象，属于社会生活噪音。这类噪音的排放不能影响他人的生活、学习和工作。 而该歌舞厅地处三所大学毗连区，已对三所大学的学习、生活造成了危害。市环保局为了使案件事实客观准确，采取了科学的测定方式，选择的测定地点亦是正确的，通过白天和夜晚两次检测均证明其排放的噪音超过了国家规定的标准。市环保局在对当事人进行处罚时，对案件事实的认定是准确的。关于市环保局对金苹果歌舞厅的行政处罚行为是否准确，是行政复议机关要解决的问题。复议机关在查清相对一方当事人违法行为的性质、程度的同时，必须考虑其违法行为所承担的责任是否过责相适应。如果相适应，市环保局的处罚行为就是适当的，反之就是不适当的。本案复议机关对案件事实的认定是符合客观实际的，从而作出了双方当事人都服从的复议决定。

2．关于征收社会生活噪声超标排污费的标准适用问题 歌舞厅在营业时排放的噪声属于社会生活噪声。《环境噪声污染防治法》第16条第1款规定：“产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。”目前我国尚无社会生活噪声的排放标准的法律规定，但1994年3月3日国家环保局对此作了解释。依据《工业企业厂界噪声标准》关于标准适用范围的规定，该标准不仅适用于产生并排放环境噪声的工业企业，还适用已取得工商企业登记并在营业过程中向周围环境排放噪声，有可能造成环境噪声污染的歌舞厅等娱乐场所。本案中该歌舞厅营业时产生环境噪声，经监测超过国家规定的环境噪声标准。市环保局向其征收超标排污费是合法、有效的。

3．关于社会生活噪声污染的管辖机关问题 《环境噪声污染防治法》第43条规定：“新建营业性文化娱乐场所的边界噪 声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管理部门不得核发营业执照。经营中的文化娱乐场所，其经营管理者必须采取有效措施，使其边界噪声不超过国家规定的环境噪声排放标准。”该法第59条规定：“违反本法第四十三条第二款、第四十四条第二款的规定，造成环境噪声污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。”本案中市环保局对 金苹果歌舞厅进行处罚所适用的实体法是没有疑问的。该法第58条有一个与第59条似乎是矛盾的规定，即经营者“在城市市区街道、广场、公园等公共场所 组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的”，由公安机关给予警告，可以并处罚款。本案原告以此为由认为，市环保局无权对其进行处罚，而只能由公安机关处罚。此种辩解是没有根据的，该法第58条规定的情况是指临时性的娱乐活动，而不是经营性活动。环保部门负责对在商业经营活动中使用固定设备造成环境噪声污染的商业企业、经营中文化娱乐场所产生的噪声污染的监督管理；公安机关负责商业经营活动中使用高音广播喇叭，违反规定在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会产生噪声污染，以及从家庭室内发出严重干扰周围居民生活环境噪声等社会生活噪声的监督管理。 本案中原告产生的噪声污染属于经营中的文化娱乐场所产生的噪声污染，属于环境保护行政主管部门的管辖范围，因此由该市环保局对其作出处罚决定是合法的。但是被处罚人的违法行为情节并不十分恶劣，市环保局的罚款处罚失之过 重，故省环保局复议时予以变更为2000元。另外，责令当事人停业整顿的行政处罚是超越职权的行为，《环境保护法》第39条关于责令停业的处罚权没有赋予环境保护机关，而是各级人民政府。省环保局对案件进行复议所适用的是《中华人民共和国行政复议条例》(以下简称“《行政复议条例》”)，并依此对被申请人 的行政行为进行了变更。

4．关于“环境噪声污染”定义的完善建议 《环境噪声污染防治法》第2条第2款规定：“本法所称环境噪声污染，是指 所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工 作和学习的现象。”这一规定与环境法学关于环境污染的理论和实际生活中关于 噪声污染的情况都是不符的。在环境法理论上，环境质量标准是判定环境是否被 污染的惟一根据。不管污染源排放的污染物是否超过排放标准，只要其排放到环 境中的污染物使该环境劣于其适用的环境质量标准限值，那么，该环境便受到了 污染。然而该法却把污染物排放标准作为判断环境是否被污染的根据。从环境噪 声污染的实际情况来看，噪声源排放的环境噪声超过其适用的环境噪声排放标 准，并不一定造成环境噪声污染。比如远离人群和居住区的工厂、矿山产生的超 过国家规定的环境噪声排放标准的噪声。相反，未超过国家规定的环境噪声排放 标准的噪声倒很有可能造成污染。比如，夹杂在居民区的多家工厂产生的噪声， 即使每个工厂都未超过国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准，但也可能干 扰周围居民的生活、工作和学习，依照《环境噪声污染防治法》关于环境噪声污 染的定义，判定这些工厂没有造成环境噪声污染，显然不符合事实，也难以说服 受噪声干扰之苦的居民。因此，这种关于环境噪声污染的定义急需加以修改，否 则会给环境执法和居民环境权益的保护带来极大困难。

5．结论 本案行政复议机关经过行政复议解决了行政机关与相对人之间的纠纷。复议 机关在对案件进行复议时，准确适用了有关实体法，如《环境保护法》、《环境噪 声污染防治法》。本案有几处关系到对法律条文的理解，如复议申请人认为其排 放噪音的行为不受《环境噪声污染防治法》的调整，复议机关经过审查认为其说 法没有根据，社会生活噪声是一个比较大的概念，本案相对一方当事人从事歌舞 厅经营向外界排放噪声，显属社会生活噪声和社会生活噪声污染。复议机关的认 定是正确的。复议申请人提出市环保局的处罚超越职权，复议机关结合《环境保 护法》的规定作出了正确的结论。本案复议机关在行政机关和相对人责任的把握 上非常准确，既弄清相对人应当承担的责任，又指出了行政机关不当处罚的责任。根据双方各自的责任，依其所享有的复议权限对市环保局的行政处罚进行了变更。既审查了行政机关行政行为的合法性，又审查了其行为的适当性。如变更其7000元罚款的复议决定，就是在认为行政处罚决定显失公正的情况下作出的。 复议机关对于合法性和适当性的双层审查是行政复议制度的一大优点，在行政诉讼中，绝大多数情况下，人民法院只能审查行政行为的合法性，而不能审查其适当性。 ①案情来源于关保英编著：《行政法案例教程》，244~246页，北京，中国政法大学出版社