浙江省三门县自来水厂拒缴水资源费案*

[案情介绍] 1994年4月，浙江省三门县水利局向该县自来水厂先后两次发出了关于办 理取水登记和收缴水资源费的通知书，限自来水厂在20天，内将拖欠的水资源费 向县水利局缴纳，逾期每日加计滞纳金0．1％。自来水厂接到通知后不予理睬， 水利局于5月4日立案，9日向自来水厂下达了行政处罚决定：责令被罚人在5 月12日前向县水政水资源处缴纳1月份、2月份水资源费计L 641 5万元'自5 月3日起，按日增收0．1％的滞纳金。 [案件结果] 自来水厂不服水利局的处罚决定，于5月22日向三门县人民法院提起行政 诉讼。自来水厂认为，处罚决定书适用法律法规错误，被告在处罚决定书中所适 用的《中华人民共和国水法》(此为1988年颁布，以下简称“《水法》”)、《浙江 省实施{水法)办法》(1991年1月25日浙江省第七后人民代表大会常务委员会公告第27号公布)没有规定水行政主管部门征收水资源费问题，《水法》规定 水资源费的征收管理办法由国务院制定，而国务院尚未颁布水资源费的征收办 法。浙江省物价局、财政厅、水利厅联合发布的《浙江省水资源费征收管理暂行 办法》不是法律法规，其内容与《水法》和《浙江省实施< 水法)•办法》相抵 触，不能作为具体行政行为的依据。另外，根据建设部《城市地下水开发利用保 护管理规定》，原告认为惟有向城建部门缴纳水资源费，被告作出的处罚决定违 法，超越了职权，要求判令被告撤销其行政处罚决定书。三门县人民法院经审 理，作出了维持被告的行政处罚决定的判决。原告不服一审法院的行政判决，向 台州市中级人民法院提起上诉，上诉理由与一审的起诉理由大致相同。二审法院 经审理作出驳回上诉，维持原判的判决。

[基础知识] ’ 本案涉及行政执法主体资格的合法性问题，即水利部门和城建部门谁具有征 收水资源费的执法主体资格。所谓行政主体，特指享有国家行政权、能以自己伪 名义行使国家行政权(表现为行政管理活动)并能独立地承担因此而产生的相应 法律责任的组织。对行政主体的认定既有助于确定行政行为的效力，同时也有助 于确定行政诉讼当事人(即行政诉讼应诉人资格)。也就是说，对行政主体资格 的确认在行政法上具有直接的行政意义和诉讼意义，而对于行政执法主体资格的 合法性的认定，主要是针对行政意义而言的，也是本案争议的焦点之一。行政执 法主体资格的合法性要求作出行政行为的行政机关除具有主体要件外，还需要具 备职权要件。所谓主体要件是指，作出行政行为的主体必须合法，即作出行政行 为的行政机关必须是依法成立的享有行政管理权的行政机关，属于授权或委托行 政行为的，作出授权或委托行政行为的机关或组织，必须依法定程序或法律、法 规规定的条件，才有权作出行政行为。所谓职权要件是指，作出行政行为的行政 机关，必须享有作出该行政行为的法定职权，作出不在该机关法定职权范围以内 的行政行为，就是超越职权。 本案双方争议的另一个问题是关于法律、法规适用问题，也就是行政规则的 适用问题。行政法规、部门规章、地方政府规章和有普遍约束力的行政决定命 令，构成行政规则体系。所谓行政规则的适用，是指上述行政规则在适用中的相 互关系及其处理原则。 另外，关于该案的行政处罚决定书这一名称也是值得商榷的问题，是行政处 罚决定书亦或是行政处理决定书?行政处罚决定书，是行政处罚决定最具体的表 现形式；行政处理决定书，是行政强制制裁性措施或强制性措施的依据。一句 话，浙江省三门县水利局最终作出的行政决定是行政处罚，还是行政强制执行， 也是值得我们从法理上探讨的。

[争点与评析] 在法庭审理中，行政诉讼的当事人之间争议最多的，一是该案执法主体是否 适格的法律问题；二是浙江省三门县水利局向该县自来水厂征收水资源费的决定 所依据之法律、法规的适用问题，这两个问题能否解决是三门县自来水厂在该行 政诉讼中能否胜诉的关键所在。 1．行政执法主体资格的合法性 对行政执法主体合法性的审查包括，主体要件和职权要件两个方面。就本案 而言，主要是针对浙江省三门县水利局征收水资源费的合法性进行审查，也即对 其职权要件的审查。《水法》第9条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、 分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部 门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他 有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。” 《浙江省实施{水法)办法》第6条规定：“水资源依法实行统一管理与分级、分 部门管理相结合的制度。省水行政主管部门负责全省水资源的统一管理工作。市 (地)、县(市、区)水行政主管部门负责本辖区内水资源的统一管理工作。城市 建设行政主管部门按照省人民政府规定的职责分工归口管理城市地下水开发利用 和保护，地质矿产行政主管部门协同水行政主管部门管理地下水资源，进行地下 水资源的勘查、监测和开发利用的监督。其他有关部门按照各自的职责分工，协 同水行政主管部门负责有关水资源的管理工作。”可见，城建部门其职能仅限于 “归口管理城市地下水开发利用和保护”。 《水法》第34条规定：“……对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源 费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政 府决定征收水资源费。水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。”原告浙江 省三门县自来水厂于1994年1、2月份共取地下水资源46．9万立方米，事实清 楚，依照该条规定，原告成为缴纳水资源费的法定义务人。至于征收水资源费的 主体，《水法》已授权国务院制定征收办法，本可以明确，但国务院在本案庭审 之前尚未制定。浙江省人大常委会依照《水法》的规定，制定了《浙江省实施{水法>办法》，该《办法》第45条、第46条、第50条规定；“对直接从地下、 江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。”“对直接从地下、江河、湖泊取水的， 征收水资源费。”“水费的收取和水资源费的征收办法，由省人民政府另行制定。” 此项授权有法律根据，不存在与行政法规相抵触的问题。而浙江省人民政府又认 可水资源费征收按《浙江省水资源费征收管理暂行规定》(该《规定》现已废止， 被《浙江省水资源管理条例》取代)执行。此项认可有《水法》与《浙江省实施 {水法>办法》为依据，应为有效。《浙江省水资源费征收管理暂行规定》第7条 规定：“县级以上水行政主管部门负责本辖区水资源费的征收和使用管理……” 从而明确了水行政主管部门是收取水资源费的职能部门。 基于以上分析，无论是《水法》还是《浙江省实施< 水法)办法》，都没有 赋予城建部门水资源管理的职能。在本案中，被告人(被上诉人)浙江省三门县 水利局，作为该县人民政府的水行政主管部门，收取水资源费属法定职权，是对 该县行政区内取地下水的单位和个人征收水资源费的惟一合法主体。

2．行政规则的适用 行政规则是抽象行政行为的活动结果。通常在行政规则的适用中，需要注意 两个问题； 其一，行政规则的效力等级，效力等级是处理行政规则相互关系的基础。宪 法具有最高的法律效力，行政法规、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于 行政法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高 于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行 政区域内较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府 规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。 其二，规则冲突。根据《中华人民共和国立法法》(以下简称“《立法法》”) 规定，(1)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关 裁决。(2)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何 适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该 地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表 大会常务委员会裁决。(3)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一 事项的规定不一致时，由国务院裁决。(4)根据授权制定的法规与法律规定不一 致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。《立法法》第87条规定了立 法违法的情形，由有关机关按照《立法法》第88条的权限规定予以改变或撤销。 本案双方争议的另一个问题是关于法律适用问题。自来水厂认为，征收水资 源费应当按照建设部3l号令《城市地下水开发利用保护管理规定》的规定执行，而不能适用《浙江省水资源费征收管理暂行规定》，因为就行政规则的效力等级 而言，建设部《城市地下水开发利用保护管理规定》是规章，属于行政立法，而 《浙江省水资源费征收管理暂行规定》是普通的规范性文件，不是立法。显然， 前者的法律效力高于后者，当二者相互矛盾时，应当适用前者。上述理由看似成 立，实则不然。《浙江省实施< 水法)办法》授权省政府制定水资源费的征收办 法，尽管《浙江省水资源费征收管理暂行规定》是1992年12月22日由省物价 局、财政厅、水利厅三单位联合发布的文件，不具备地方政府规章的性质，但 是，就行政机关的职能权限来说，浙江省物价局、财政厅是省人民政府制定行政 性收费的主管部门，有权代表省政府制定水资源费征收办法，而且，浙江省人民 政府于1993年11月10日以浙政发[1993]267号通知规定：“水资源费征收办 法目前应按《浙江省水资源费征收管理暂行规定》执行。”因此，浙江省人民政 府浙政发[1993]267号通知使《浙江省水资源费征收管理暂行规定》的效力地 位上升到规章。此外，前面已经提到，建设部不具有水资源管理的职责，•而在其 制定的《城市地下水开发利用保护管理规定》中将关于征收水资源费这一水资源 管理的内容纳人其中，有悖《水法》和国务院的规定，因此，《城市地下水开发 利用保护管理规定》中关于征收水资源费的规定是无效的法律规范。故三门县水 行政主管部门依据《水法》、《浙江省实施(水法)办法》、《浙江省水资源费征收 管理暂行规定》向自来水厂征收水资源费的行为合法有效。

3．行政处罚与行政强制执行 所谓行政处罚，是国家行政机关对实施行政违法行为的公民、法人或者其他 组织实施的行政法上的制裁，凡行政处罚，必须制作和送达行政处罚决定书。而 行政强制执行，是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制其履 行义务的行政行为。义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提。 但该义务产生的依据即行政强制执行的基础是什么?有些国家规定包括行政处理 决定和行政法律规范的规定两个方面。有些国家则规定仅为行政处理决定。从当 代行政强制执行立法趋势看，倾向于以行政处理决定为根据，不包括行政法律规 范的规定。这主要考虑到行政法律规范规定的义务过于普遍、抽象，易于为某些 工作人员所滥用，不利于保护个人、组织的合法权益。行政强制依执法人是否可 以请人代替法定义务人履行其义务为标准，可以分为间接强制与直接强制。其 中，执行罚属于间接强制的一种。所谓执行罚，是指行政机关通过使不履行法定 义务的相对人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务的办法。其典型的 特点就是促使行政相对人履行某种义务。例如，对到期不纳税款者，罚以滞纳 金，以促使其纳税。 在该案中，原告(上诉人)取地下水事实清楚，因而向水利局缴纳水资源 费，是其依法应当履行的义务，且这种义务只能由其本人履行，其他人无法代 替，故三门县水利局对自来水厂罚以滞纳金，以期通过这种执行罚的方法来促使 其缴纳水资源费。所以，三门县水利局对自来水厂作出的行政决定属于行政强制 执行，应以行政处理决定书的形式作出。

4．结论 ’ 依法征收水资源费是《水法》规定的一项对水资源的有偿使用制度，也是水 行政主管部门的法定职责之一。三门县自来水厂拒缴水资源费一案经一、二审判 决并执行。法庭审理证明，三门县水利局是水资源费征收的合法主体，其作出的 具体行政行为所依据的法律、地方性法规、规章都是正确的。然而，从该案的查 处、审理过程看，也暴露出水利部门存在很多问题，水行政主管部门与其他部门 在协作方面也存在一些问题，水法规体系尚不完善，必须进一步加快立法步伐。