福建省水利水电勘测设计研究院不服福建省地质矿产厅矿产管理行政处罚案*

[案情介绍] 原告福建省水利水电勘测设计研究院有开采地下热水的地热井两口。1994 年5月4日，被告福建省地质矿产厅向其发出《关于开采地热必须依法办理采矿 许可证的通知》，要求原告携带有关资料前来办理。7月18日，被告以原告无证 开采为由向原告发出“限期办理采矿许可证通知书”，限接到通知书起3日内， 向省地矿厅申办采矿登记手续，逾期将依法处理。原告对此未履行。被告于 1994年7月27日对原告作出“违反矿产资源法规行政处罚决定书”，认定原告 “无采矿许可证开采地热”、“在限定期限内未办理采矿登记，领取采矿许可证”， 违反了国务院《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》(以下简称“《暂抒 办法》”)第2条的规定；并依据该《暂行办法》第27条第1项之规定，对原告 处5 000元罚款。

[案件结果] ； 原告不服，于1994年8月12日向福州市中级人民法院起诉。中级人民法院 受理后，福州市城乡建设委员会因其与被诉具体行政行为有行政法上的利害关 系，作为第三人参加诉讼。原告诉称：(1)被告的具体行政行为超越职权。地下 热水属于水资源，应当受《福州市地下热水(温泉)管理办法》及《水法》调 整，被告无权介入管理，更无权作出所谓的行政处罚决定。(2)被告的行政处罚 决定适用法律错误，地下热水不属于矿产资源法律法规调整，被告适用矿产资源 法规作出处罚，适用法律错误；而且，原告没有矿山，也无从事开采矿产资源的 活动，被告适用《暂行办法》对原告进行处罚，也属适用法律法规错误。(3)被 告的行政处罚违反法定程序，处罚前没有向原告调查取证，且行政处罚决定书采 取邮寄的办法送达，非直接送达；(4)依据《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称“《矿产资源法》，对“未取得采矿许可证擅自采矿”的处罚权属县、市 人民政府，因此即使适用《矿产资源法》调整，按照该法规定被告也不具有该项 行政处罚的主体资格。 庭审中，原告、被告及第三人，站在自己的立场，对上述理由展开辩论，被 告请求法院依法判决维持其行政处罚决定。原告与第三人均请求法院依法判决撤 销被告的行政处罚决定。法院经审理作出如下判决：维持被告福建省地质矿产厅 于1994年7月27日作出的行政处罚决定书，本案诉讼费用500元由原告负担。 [基础知识] 案件涉及地下热水(温泉)的属性和应由何种法律规范调整的问题。在本案 中，被告向法院提出的证据主要是涉及矿产资源属性方面。被告在这里承担的主 要是说服性的责任。所谓说服性责任主要包括两个方面：一是涉及事实方面的； 二是涉及法律适用方面的。 本案争议的焦点是，被告在地下热水开发利用管理监督方面是否具有行政主 体资格。也就是说，被告福建省地质矿产厅是否是对地下热水开发利用管理监督 享有行政职权的行政机关，而行政机关的职权范围又主要由行政组织法和授权法 规定的。所以，这一争议的实质在于《福州市地下热水(温泉)管理办法》这一 地方性法规与国务院行政法规的有关规定是否相抵触以及若两者相抵触应当如何 处理的问题。 案件还涉及被告作出的具体行政行为是否违反法定程序的问题。行政机关作 出行政处罚等具体行政行为必须符合法定的程序，法律对此作了严格的规定。符 合法定程序既是实体处罚正确合法的重要保障，也是法制要求本身的重要条件。 是否符合法定程序，构成了具体行政行为是否合法的一个要件。 对此，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第2条、第3条、条8条， 《矿产资源补偿费征收管理规定》第2条、第7条、第10条、第19条，《全民所 有制矿山企业登记管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法尸)第2条、第27条 等均作出了规定。

[争点与评析] 本案争议涉及地下热水(温泉)的属性及应由何种法律规范调整、被告是否具有行政执法主体资格、被告的具体行政行为是否违反法定程序等问题。争议的 焦点和实质则主要涉及地方性法规是否与行政法规相抵触以及若两者相抵触应如 何处理的问题。现就争议的有关问题评析如下：

1．关于地下热水(温泉)的属性和应由何种法律规范调整的问题 在本案诉讼过程中，争议较多的问题即是地下热水的属性并根据其属性应由 何种法律法规调整的问题。参加诉讼各方各自提出不同的主张，甚至从学术上引 经据典为各自的主张提供根据。原告诉称，地下热水(温泉)与地热在学术上是 两种不同的概念，根据《地理学词典》和《辞海》的解释，地热是指存在于地球 内部的热能量，是蕴藏在地球内部的天然能源；地下热水(温泉)则是埋藏于地 壳岩石的孔隙、裂隙和溶洞中温度超过25℃的地下水，它露出地表，就成为温 泉，地下热水显然属于水资源。然而依据地下热水(25℃以上)的特性，地下热 水属于能源资源，它具有矿产资源和水资源双重属性。就本案而言，要解决的是 行政争议问题，而非学术争议。根据行政法理论，国家对行政管理领域所发生的 各种社会关系的调整，是通过行政法进行规范的，行政机关实施行政管理活动必 须以行政法规范为依据。根据《中华人民共和国国家标准地热资源地质勘查规 范》(GBll6515—89)第3条第2款的规定，地下热水是地热的一种。国务院行 政法规《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(附件)、《矿产资源补偿费征收 管理规定》进一步明确规定，地热属矿产资源中的能源矿产。因此，对属于矿产 资源之一种的地下热水(温泉)的勘查、开发、利用、保护和管理所发生的各种 社会关系，按照国家法律和行政法规的规定，应当适用《矿产资源法》、《中华人 民共和国矿资源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理规定》进行调整。 《国务院法制局关于地下热水属性和适用法律问题的复函》中指出，地下热水的 勘查、开发、利用、保护和管理，适用《矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资 源法实施细则》和《矿产资源补偿费征收管理办法》。鉴于地下热水管理与水资 源管理的关系较为密切，在城市规划区内又涉及城市建设管理，在依法办理地下 热水(25℃以上)的开采登记手续时，应当附具水行政主管部门和城市建设行政 主管部门的审查意见。

2．关于被告对地下热水开发利用管理监督是否具有行政主体资格的问题 这是本案争议的焦点，这一争议的实质在于《福州市地下热水(温泉)管理 办法》这一地方性法规与国务院行政法规的有关规定是否相抵触以及若两者相抵 触应当如何处理的问题。1991年7月19日施行的《福州市地下热水(温泉)管理办法》第5条第2款规定：“福州市城市建设行政主管部门是温泉开发利用的 主管部门，负责温泉的保护和开发利用的统一管理工作。”第27条规定：“本办 法规定的行政处罚，由市温泉主管部门决定……对期满不履行又不起诉的，由市 温泉主管部门申请人民法院强制执行。”这是该地方性法规就温泉的保护和开发 利用管理监督的主管机关对市城乡建设部门所作的授权。但是，分别于1994年 3月27日和1994年4月1日起施行的国务院两个行政法规即《中华人民共和国 矿产资源法实施细则》(附件)“矿产资源分类细目”和《矿产资源补偿费征收管 理规定》“矿产资源补偿费费率表”都明确规定地热属矿产资源，并授权矿产资 源主管部门依法对该能源矿产进行行政管理。很显然，上述地方性法规的规定与 行政法规的有关规定，即对地下热水这一矿产资源主管部门的授权是不一致的， 按照地方性法规不得与法律、行政法规相抵触的原则，以及新法优于旧法的原 则，地方性法规《福州市地下热水(温泉)管理办法》制定颁布在先，国务院两 个行政法规制定施行在后，且《矿产资源补偿费征收管理规定》第19条明确规 定：“本规定发布前的地方性法规和地方人民政府发布的规章及行政性文件的内 容，与本规定相抵触的，以本规定为准。”因此，法院根据矿产资源法律、行政 法规规定的授权，确认被告省地矿厅享有该项行政管理监督的职权，具有行政执 法主体资格，没有超越职权；原告和第三人认为被告不具有行政主体资格、超越 职权的诉讼主张和请求，法院不予采纳和支持。 另外，矿山是泛指开采矿产资源的场所。可以在山上，可以在平原，也可以 在水体下。原告声称其没有矿山，不能成立。《暂行办法》第2条规定：“开采矿 产资源的全民所有制矿山企业(简称矿山企业，包括有矿山的全民所有制单位， 下同)，必须办理采矿登记手续，取得采矿权。未取得采矿权的，不得进行采矿 活动。”原告福建省水利水电勘测设计研究院是全民所有制单位，开采地热，理 应当受《暂行办法》的调整。因此，被告福建省地矿厅适用法律法规正确。

3．关于被告的具体行政行为是否违反法定程序的问题 ’ 行政机关作出行政处罚等具体行政行为必须符合法定的程序，法律对此作了 严格的规定。符合法定程序既是实体处罚正确合法的重要保障，也是法制要求本 身的重要条件。是否符合法定程序，构成了具体行政行为是否合法的一个要件。 《暂行办法》第27条的行政处罚，规定由登记管理机关给予，第3条第3款规定 的登记管理机关，是省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门。被告地矿 厅根据《暂行办法》的规定，以自己作为实施具体行政行为的主体，对设计院的违法行为进行处罚，并无不当。地矿厅的具体行政行为发生于、1994年，评判该 具体行政行为是否符合法定程序，应当以行为时的法律为准。本案中，原告据该 法认为被告在作出行政处罚之前没有向原告进行调查取证，且行政处罚决定的文 书采取邮寄方式送达，因而程序违法。但是，本案公开审理过程中，被告向法庭 举证的证据材料(“关于开采地热必须依法办理采矿许可证的通知”和“限期办 理采矿许可证通知书”)证明被告经调查认定原告开采地下热水的事实清楚，证 据充分，被告先后两次通知原告办理采矿登记手续和限期办理采矿许可证，在原 告逾期没有履行通告规定的义务之后，被告才依照《暂行办法》第2、7条第1项 的规定决定对原告处以人民币5 000元的罚款，这符合法定的程序。至于原告认 为被告没有直接送达行政处罚文书，而是邮寄送达，程序违法，这是对法律法规 规定的误解。直接送达和邮寄送达均是民事诉讼法所规定的送达方式。在本案 中，被告采取邮寄送达这种方式，并不违反法律的规定。 ． 至于国务院《暂行办法》第27条规定，即“矿山企业违反本办法有下列情 形之一的，登记管理机关应当根据不同情况，分别给予警告、罚款、通知银行停 止拨款或者贷款，吊销采矿许可证的处罚：一、开办矿山企业，未办理采矿登记 手续擅自开工的；二、正在建设或者正在生产的矿山企业，从本办法发布之日起 满一年无正当理由不申请办理采矿登记手续的；三、违反本办法第二十条、第二 十一条的规定，不办理变更或者延续登记手续的；四、领取采矿许可证满两年， 无正当理由不进行建设或生产的”，与《矿产资源法》关于“对‘未取得采矿许 可证擅自采矿’的处罚权属县、市人民政府”的规定并无抵触，是中央人民政府 为维护采矿登记管理秩序对登记管理机关的授权。原告关于被告不能作为对其进 行行政处罚的行政主体的理由，法院不予采纳，是正确的。因此，法院也没有采 纳和支持认为被告的行政处罚程序违法应予撤销的主张和请求。 4．结论 综上，被告福建省地质矿产厅在对原告福建省水利水电勘测设计研究院无证 开采地下热水的行政处罚一案中，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处罚适 当。福州市中级人民法院经公开开庭审理了此案，依据《行政诉讼法》第54条 第1项的规定，作出了维持被告福建省地质矿产厅1994年7月27日作出的“违 反矿产资源法规行政处罚决定书”。

① 案情来源于最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例选——行政卷(下)》，1414~ 1419页，北京，中国法制出版社，2002。