土地确权引发的官司 [案情介绍] 一、纠纷的起因 这是一起典型的由历史遗留问题引发的土地权属争议，事情 的起因要追溯到22年前。1979年，经当时的武进县革命委员会 武革计复(79)第20号批复同意，乡办集体企业南夏墅砖瓦厂 正式组建。当时砖瓦厂占用该乡桐庄村下严西村民小组(以下 简称村民小组)土地91．5亩。双方口头约定：由砖瓦厂按每年 每亩200元标准向该村民小组支付租金， 自1980年起，南夏墅 乡政府(以下简称乡政府)因砖瓦厂占用该村民小组部分劳力 在包括砖瓦厂在内的乡办企业中逐年进行了安置。 1984年8月15日，砖瓦厂、村民小组、桐庄村委会和乡政 府四方共同签订了“关于砖瓦厂用下严西村民小组土地协议 书”，该协议书约定了砖瓦厂建厂所租用的村民小组土地，从协 议订立起退还村民小组10亩，其余归砖瓦厂使用，原租用土地 租金付至1983年12月底止，不再支付租金，由砖瓦厂补贴村民 小组土地损失费每年每亩50元(包括土地税、公共积累、管理 费等一切费用)，运输、劳力由村民小组负责，砖瓦厂招工优先 考虑村民小组村民等内容。1987年10月5日，砖瓦厂与村民小 组就1984年协议中的未尽事宜签订了“南夏墅砖瓦厂与下严西； 村民在土地使用由原租用改为使用时有关事项的协议书”，该协 议内容为：关于1983年度乡、大队、生产队、砖瓦厂所签订的 土地租用协议书(实际为1984年协议书)中除土地由原来的租： 用改为使用外，在未重新修订新的协议之前，其他各项按劳所得 的条款仍然有效。 1991年12月17日，砖厂、村民小组在村委会、乡政府的 参与下，签订了“关于乡政府与桐庄村下严西队土地征用费结 算协议”，具体内容为：1986年以前租用(1984年协议签订后， 该土地的用地性质已由租用改为使用)为每年每亩75元，1987 年按国家征用土地标准扣除有关费用为每亩1029元一次性结清。 砖瓦厂经结算应付村民小组1986年租用费13950元，土地征用 费97938．5元，合计应付村民小组108001元，砖瓦厂已向村民 小组古付49170元，尚欠村民小组58831元，双方并就尚欠款额 约定了付款方式，规定在分配年底前如不按时兑付，应按银行利 息计算，利率为9．6％，砖厂付清欠款后前账概不牵涉，在砖瓦 厂范围内土地所有权归乡政府，使用权归企业，任何人无权干 涉。1998年，砖厂停产，乡政府为盘活存量土地资产，促进农 村经济发展，决定由砖瓦厂牵头，对外招商引资。1998年底， 乡政府筹措资金向村民小组支付尚欠的土地补偿费，但该村民小 组以土地权属不清为由拒绝接受。自此，一场长达两年多的土地 权属争议正式拉开帏幕。 在部分村民多次到有关部门上访和武进市人民政府多次组织 协调处理未果的情况下，村民小组于1999年9月15日正式向武 进市国土管理局递交了要求确认土地所有权的书面申请。此间， 市政府领导及有关部门仍然做了大量耐心细致的调解工作，但未 有结果。2000年1月19日，武进市政府在深入调查取证的基础 上，按照法定程序召集村民小组派出的代表和镇政府(1999年 行政区划调整设立南夏墅镇)派出的代表正式进行调解。但参 加调解会的村民小组代表坚决不同意调解，称他们已咨询了北京 的律师，这场官司他们赢定了，在调解未果的情况下，武进市人 民政府于2000年6月8日作出了《武进市人民政府关于南夏墅 砖瓦厂土地权属争议案件行政处理决定书》，认定南夏墅砖瓦厂 是在当时的历史条件下，县计委批准办厂的文件可以视为批准用 地的依据，砖瓦厂用地后，乡政府即对该村民小组的粮食定购任务进行了调减，并对该村民小组的部分劳力在包括砖瓦厂在内的 乡办企业中逐年进行了安置。1984年签订•的协议书中明确将砖 瓦厂的用地性质由原来的租用改为使用，并规定了相应的补偿、 安置标准和方式，1987年协议对该土地由租用改为使用的有关 问题作了进一步明确，1991年结算协议对土地补偿费按当时征 用土地的标准进行了结算。据此，根据《中华人民共和国土地 管理法》第十六条第二款、原国家土地管理局《确定土地所有 权和使用权的若干规定》第二十四条和国土资源部《关于土地 确权问题的复函》的规定，确定南夏墅砖瓦厂使用的该镇桐庄 村下严西村民小组81．5亩土地为南夏墅镇下严西村民集体所有。 二、争执的焦点 确权决定作出后，村民小组不服，于2000年6月20日向常州 市人民政府申请复议，最终决定维持武进市人民政府的处理决定。 2000年9月15日，村民小组委托北京律师事务所律师李某、冯某 为诉讼代理人，以不服武进市人民政府的处理为由，向常州市中 级人民法院提起行政诉讼。武进市人民政府法制局作为被告武进 市人民政府的诉讼代理人参加了庭审。庭审中，本案争议焦点聚 焦于以下三个方面：1．砖瓦厂所用土地是否为“非法占用”； 2．乡政府和砖瓦厂是否对村民小组进行了合理的补偿和安置； 3．适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规 定》第二十四条是否正确。 原告认为： 1．1984年、1987年和1991年的协议都属无效协议。因为 1982年《宪法》、1987年《土地管理法》以及1983年《江苏省 村镇建设用地管理实施办法》都明确规定，农村集体私有土地 一律不准出租和买卖，兴办社队企业使用土地必须经县级以上人 民政府批准，并办理合法用地手续，而砖瓦厂使用的村民小组 81．5亩土地，从未办理过任何合法用地手续，因此，该土地的 用地状态一直为“非法占用”。 2．乡政府和砖瓦厂从未对村民小组进行过任何合理的补偿 和安置。理由是：(1)1984年协议不但没有任何安置、补偿的 且体条款，而且把原土地租金由每年每亩200元降为每年每亩仅 50元的“土地损失费”。若为用地补偿，就应高于租金，而不应 低于租金。因此，1984年以后砖瓦厂向村民小组支付的仍然是 相会。(2)1991年的结算协议结算的是租用土地的租金，应付 给村民小组的劳力费和土方费，而不是所谓的“征地”补偿费。 (3)被告提交的对村民小组进行补偿和安置的证据，只能说明 当时下严西生产队外出务工人员生产队交纳一定比例的收入进行 统一分配，和村民在砖瓦厂劳动领取报酬的情况，不能证明对村 民小组已作合理的补偿和安置。 3．该转移土地不适用原国家土地管理局《确定土地所有权 和使用权的若干规定》第二十四条的规定。因按该规定，乡 (镇)企业使用本乡(镇)集体所有的土地，必须依照有关规定 进行补偿和安置，土地所有权方可转为乡(镇)农民集体所有。 而本案中，转移土地自被占用起，就一直处于“非法占用”状 态，且1983年《江苏省村镇建设用地管理实施办法》、1987年 《土地管理法》对补偿和安置已有明确规定，而乡政府和砖瓦厂 并没有按规定对村民小组进行过任何合理的补偿和安置。因此， 该土地权属争议应适用原国家土地管理局《确定土地所有权和 使用权的若干规定》第二十三条第三款即“乡(镇)村办企事 业单位占用集体土地， 目前土地利用不合理的，如荒废、闲置 等，应将其全部或部分土地退还原乡或村农民集体，或按有关规 定处理”。1987年《土地管理法》施行后“违法占用的土地， 必须依法处理后再确定所有权”的规定处理。 被告认为： 1．砖瓦厂的用地问题属历史遗留问题，而不是“非法占 地”。该厂实际占用村民小组土地是在1979年，当时我国在土地 管理方面尚处于无法可依的状态，故1979年县计委批准建立砖瓦厂的文件可以视为批准用地的依据。1984年的协议仅是将用 地性质由原来的租用改为使用，而不是新的用地协议。1987年、 1991年两份协议则是在执行1984年协议过程中对有关问题的进 一步完善，它们与1984年协议构成争议，土地由租用改为使用 的完整整体。原告把实际争议土地的“使用”与作为用地性质 的“使用’’(即相对于“征用”而言的“使用”)两个完全不同 的概念混为一谈，用1982年以后才逐步制定出台的法律生拉硬 套已经发生的历史事实，这是故意混淆处理历史遗留问题的法律 界线。 2．被告提供的证据足以证明，乡政府和砖瓦厂已对村民小 组作了符合当时历史条件的补偿和安置。 (1)1979年砖瓦厂租 用该争议土地后，乡政府即对该村民小组的粮食定购任务作了相 应的调减，1984年明确由租用改为使用后，乡政府对该村民小 组继续实行这一赔偿政策。(2)对1984年协议订立由砖瓦厂支 付给村民小组的到底是租金还是土地损失费，不能以数额的多少 作为判断的标准，而应看其所包含的是什么内容。1984年协议 明确规定，从该年度起，砖瓦厂不再支付租金，改由向村民小组 补贴土地损失费每年每亩50元(实际结算为每亩75元)，该补 贴包括土地税、公共积累、管理费等一切费用。由此足以说明从 1984年起，砖瓦厂支付给村民小组的已不再是租金而是土地损 失补偿费。(3)乡政府在砖瓦厂占用该争议土地后，即对该村民 小组的部分劳力逐年在乡办企业中进行了安置。1984年协议中又 进一步明确规定：“砖瓦厂的运输、劳力由该村民小组负责，砖瓦 厂招工优先考虑该村民小组的村民。以上这些，在当时历史条件 下，均属于进行补偿、安置的集体方式和条款。(4)1991年的结 算协议，对砖瓦厂使用村民小组土地的补偿费用进行了集体结算， 结算结果表明，乡政府和砖瓦厂已按约定的补偿标准和方式进行 了部分履行。 3．该土地权属争议应当适用原国家土地管理局《确定土地 昕有权和使用权的若干规定》第二十四条的规定。首先，该争 议土地的实际征用时间是1979年，而不是1982年至1987年， 更不是在1987年以后，故不存在在此期间违法占用土地的问题。 其次，该争议土地的使用情况符合《若干规定》第二十四条规 定的情形。根据国土资源部国土资函(1999)716号《关于土地 确认问题的复函》对上述第二十四条规定中的“使用”应为 “除确权时乡(镇)企业的土地不是明确的租用或借用，处于实 际占用状态即可外，还应包括原由乡(镇)企业依照有关规定 进行补偿和安置后取得并使用，现已转由其他单位和个人使用的 土地”，及“补偿和安置”应为“如果占用时当地有补偿和安置 规定，则按规定进行补偿和安置，如果占用时当地没有明确的补 偿和安置规定，而双方签订了有关补偿和安置协议，则按协议给 子了合理的补偿和安置即可”的解释砖瓦厂在实际占用村民小 组土地时，国家和当地对补偿和安置并无明确的规定，1984年， 双方在签订的由租用改为使用的协议中，对补偿和安置的标准及 方式作了明确约定，1991年的结算协议则按国家争议土地的补 偿标准作了调整，且乡政府和砖瓦厂已按协议实际进行了部分履 行，因此，本案争议土地的权属确定适用第二十四条的规定是完 全正确的。 [法律分析] 2000年11月7日，一审法院经公开开庭审理此案，认定武 进市人民政府处理决定书中认定砖瓦厂从1979年起即实际租用 下严西村民小组土地，从1984年8月15日起该土地的用地性质 属使用，砖瓦厂用该村民小组土地对该村民小组进行了补偿和安 置符合实际和历史事实，其作出的处理决定认定事实清楚，基本 程序合法，适用法律正确。因此，作出了维持武进市人民政府处 埋决定的判决。尽管原告及其诉讼代理人庭上巧舌如簧，庭外有 记者配合先声夺人，但荷露虽圆不是珠，正如最高人民法院院长肖扬在一次讲话中所说 不存在其他砝码”。 “在正义的天平上，除了事实与法律， 2001年3月2日，二审法院经第二次公开开庭审理，认定 武进市人民政府作出的处理决定有事实依据和法律依据，一审法 院的判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并当庭作出 了驳回上诉，维持原判的终审判决。