7．环境行政许可听证案例 北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案 2004年2月以来，北京百旺家苑小区业主诉北京电力公司在其 居住小区上空强行修建220kV高压输电线路一案，由于可能影响 颐和园景观和对近万名居民构成电磁污染，引起了社会各界的广泛 关注和重视。在本案中，百旺小区居民通过行政及司法手段维护自 己的权益，充分体现出公民环境意识的觉醒和公众参与环境保护热 情的高涨。本案涉及到的有关环境行政许可，环境许可听证以及环 境影响评价制度都给我们提供了思考和研究的空间，也使我们看到 了环境法制建设的重要意义。 >案情概要< 华北电网有限公司北京电力公司于2004年2月开工建设西沙 屯—上庄—六郎庄220kv／1lokv架空输电线(上青段120—360塔架) 工程(以下简称“西上六架空输电工程”)。该工程最南端的高压铁 塔距颐和园仅50m，线路沿京密引水渠一路向北，穿越国防大学、 解放军309医院、天秀花园、百旺家苑、百望山森林公园和乔家庄村，向东则延伸到中国科学院药用植物园、药用植物研究所及药植 所宿舍区，共涉及到12个单位。该项目是北京市政府2002年批准 建设的“9950”工程北线线路，线路总长7km，总投资约27220 万元。这条高压线也是奥运建设工程之一，列入了2003年北京市60 个重点工程之一，可以承载百万千瓦负荷，能够有效提高京城西北 地区供电能力。由于百旺家苑居民和百草园居民认为该工程建设项 目将产生的电磁辐射污染及其对居民造成的人身伤害是非常巨大 的，故而对北京市环保局批准北京电力公司补交的环境影响报告书 一事均表示不服，遂于2004年9月21日，分别向国家环保总局申 请复议，国家环保总局进行了合并审理。此外，在2004年8月13 日的听证会上，百旺家苑业主了解到，北京市规划委员会向北京电 力公司核发了《建设工程规划许可证》，而北京电力公司就是以此 为依据进行工程建设的，于是在2004年8月31日向海淀区人民法 院提交了行政起诉状，请求海淀人民法院撤销市规委违法发放的《建 设工程规划许可证》。目前，有关此案的行政复议程序已经结束， 行政诉讼正在进一步的审理中。 环境影响行政许可的听证 由于西沙屯—上庄—六郎庄220kv／1lokv架空输电线(上青段 12#一360塔架)工程在开工之前，并未进行环境影响评价，根据居 民投诉，北京市环保局经调查，于2004年6月8日做出《关于限 期补办环保审批手续的通知》(京环保辐字[2004]299号)，认定 电力公司该工程未办理环保审批手续，属违法开工建设，责令其立 即停止违法行为，并限期在30日内补办环保手续。但电力施工单 位在此后的时间内一直在持续施工。2004年6月21日，居民再一 次向北京市环保局举报：电力施工仍在进行中。6月22日，市环保 局责令施工单位停工。 2004年7月7日，百旺家苑小区居民正式将《强烈要求召开听 证会的信》递交北京市环保局。2004年7月9日北京市环保局受理了电力公司报送的《西沙屯一上庄一六郎庄220kv／11okv输电线路 (上青段12#----36塔架)工程环境影响报告书》。针对此环境影响报 告书，北京市环保局应百旺家苑小区居民申请，于2004年8月13 日举行了全国首例环境行政许可听证会。下面对本次听证的情况予 以简要介绍。 一、听证会举行前，利害关系人对于电磁辐射的看法’ 国防大学451楼某居民认为，电磁辐射对不同的人群造成的伤 害是不一样的，它对易感人群、敏感人群造成的伤害应该说是很大 的。比如说老人、儿童、孕妇和带有心脏起搏器的人群。 中国药用植物园陈先生认为，离高压线4m左右就是太空育种 实验基地，这个课题是国家重点课题，主要是看宇宙的射线对植物 的遗传特性有什么样的影响。从理论上讲，这个试验一定要排除其 他射线的干扰，可是这根高压线的电磁辐射无疑会影响试验最后的 准确性。 百旺家苑代表吴振平认为，根据近50年的科学研究，美国、 瑞典、瑞士、丹麦及世界卫生组织等机构已经确认高压输电线产生 的工频电磁场是人类可疑致癌物，大量研究说明电磁场与白血病， 肿瘤、神经系统疾病有密切的关联性，尤其对儿童和老人更为敏感 此外，研究也表明220kv高压线周围40m到300m范围内，人群 所患白血病、癌症的几率是其他地区的数倍。 309医院代表认为，该工程将影响医院仪器检测的准确性。同 时，医院还有一部分安着仪器行走的病人，其中有装入体内心脏起 搏器的病人，这个交流磁场可能会干扰起搏器，短时间内可能会危 及患者的生命。 百望山森林公园的代表认为，公园旁的高压线不仅影响景观， 同时电磁辐射也影响到游人的健康。 百草园代表则称，该工程离百草园一号楼不超过10m。此前 的35kv高压电缆距离一号楼17m，而百草园48名住户中有11名 癌症患者，其中一号楼有8名。 二、听证内容 听证内容主要围绕施工单位提供的《环境影响报告书》进行， 焦点是该输电线路是否会对周边单位和居民造成电磁辐射污染和不 良影响，但是否影响颐和园景观问题不在听证范围之内。 三、听证的筹备过程及听证程序 (一)筹备过程 2004年6月22日，百旺家苑小区居民向北京市市长信箱发出 《关于百旺家苑高压线违规建设情况的反映和召开听证会的呼吁》， 首次正式提出召开听证会的要求。2004年7月6日，小区居民与北 京市环保局环境影响评价管理处领导对话。7月7日，百旺家苑小 区居民正式将《强烈要求召开听证会的信》递交北京市环保局，正 式向行政职能部门提出召开听证会的要求。2004年7月30日，在 目旺家苑俱乐部召开了有我国著名电磁辐射专家、医学专家参加的 “百旺家苑小区电磁环境研讨会”。专家们经过实地考察和研讨，从 辐射、安全、卫生健康等角度，一致认为百旺家苑这个“环境不宜 建设架空输电线”。他们强调百旺家苑内外“高压线入地是非常必 §的，同时也是最佳方案”。专家们呼吁，“绝不要让先污染后治理 的悲剧重演”。8月3日，百旺业主代表收到北京市环保局正式发出 的《环境保护许可听证会通知书》(京环保听证通知字(2004)1号)。 后北京市环保局经与国家环保总局法规司研究，按照《行政许可法》 和《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的程序发布告知书，居 民《据此提出听证申请。市环保局则决定组织听证，确定了参加方法 及时间、地点，并通知有关各方。 (二)百旺居民为听证做出的准备 2004年8月4日，百旺家苑小区居民代表到北京市环保局查阅 听证会的有关材料。8月10日到12日，小区维权委员会夜以继日 地为听证会辛勤准备，听证会前三天每晚讨论策略直至深夜。充分 体现了小区居民环境意识和法律意识的提高以及对本次听证会的重 视。 (三)听证程序 1．审查人员说明； 2．建设单位陈述； 3．利害关系人及其证人发言； 4.相互关辩论 5.最后陈述 四、听证参加人 本次听证会包括三方参加者：(1)项目审查人，即审批处；(2) 环境影响审批申请人，即建设单位，也就是北京电力公司以及环评 书出具人铁路科学研究院；(3)利害关系人。包括：百旺家苑、百 草园小区、天秀小区、乔家庄、功德寺村和后营村等多个住宅区居 民，以及颐和园管理处、国防大学、解放军309医院、中国医学科 学院药用植物研究所等，共12个单位，而每个单位都将有代表5 人左右参加听证，共涉及居民近万人。其中，百旺家苑小区业主们 被允许有六名代表参加听证会，一名代表可以发言。实际进入听证 会场有100多人。另有数百人强烈要求入场，为此专门安排另外一。 个分会场，200多人进入分会场，观看主会场的现场实时直播。多 家媒体也到场要求入会场采访，但只有几家媒体进入主会场，其他 众多媒体在分会场看实况录像。 五、听证参加人的主张及意见 (一)许可申请人——北京电力公司的主张和意见 第一，该项工程先期没有做出环境评价，目前已经补交了环境 评价报告，报告表示该条输电线路沿线电磁辐射均低于现行国家标 准，并且北京市环保局也得出了“从环境保护的角度分析，本项目 是可行”的结论； 第二，这个工程是利用原来35kv线路的架空路径，这个35kv 线路已运行十几年，具有合法性，并且工程施工前已经考虑了各种 因素，包括对人体的伤害和影响，并认为是绝对健康的； 第三，此条输电线路是北京市重点工程之一，是经国家电力公 司审核批准的，并已取得了北京市建设工程规划许可证，该项工程 吕在解决北京西北部的用电紧张问题，如果工程不能顺利进行，将 对北京经济发展造成影响； 第四，农大北路并非市区主要干道。国家规划部门界定的市中 心区是四环以内，而百旺家苑所在地是五环以外，位于农大北路， 属寸：城市道路，并非市中心的主要干道。市政府曾经提出，四环路 以内架空线入地，并没有考虑五环以内。 (二)利害关系人的主张及意见’ 以百旺家苑居民为代表的利害关系人的主张 北京电力公司的行政许可申请违法，其申请所依据的《环境影 响报告书》违反相关规范，电力公司又未能证明其输电线路对人体 无辐射危害。因此请求听证机关做出不予批准该公司环境行政许可 的决定。并且为了控制电磁辐射的不利影响，环保部门应当要求北 京电力公司将高压输电线路从高架改为入地铺设。具体理由如下： 1． 北京电力公司此项行政许可申请违反相关法律法规。 (1)违反了《环境影响评价法》第21条的规定，“建设单位应 当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者 采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的 环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者 不采纳的说明”。 但是，北京电力公司提交的《环境影响报告书》(以下简称《报 告书》)并未附具上述相关说明。对于有关单位、有关专家和部分 公众提出的反对意见故意隐瞒，更未提出不采纳的理由。 (2)申请违反了gb50293—1999《城市电力规划规范》第7章 第5节第6条的规定，“在市中心地区、高层建筑群区、市区主干 道、繁华街道规划新建的35kv以上电力线路，应采用地下电缆”。 北京电力公司所架设的19#、20#塔位于东西向的农大北路，该路己 由市规委规划为城市主干道，并已由北京公路联络线公司建设施 工，计划年底完工。因此，在该条道路边空架220kv高压线是违 法的。 (3)申请违反了hj／t24--1998((500kv超高压送变电工程电磁 辐射环境影响评价技术规范》(以下简称《规范》)第2．7条。 《规范》第2．7明确规定：环境影响报告书必须对“环境经济损 益”做出分析。按照2．7．1和2．7．2的规定，环境经济损益分析就是 要对建设项目环保设施的直接和间接投入与建设项目运行后环保投 资产生的经济效益、环保效益、社会效益进行分析。《报告书》反• 复强调高压入地会增加电力公司成本，但对电力公司的收益、自然 生态效益、社会效益却避而不谈。 事实上，架空高压线改为地下铺设，不仅有利于保护景观的协 调性，也有利于提高土地附加值，促进旅游、招商、政府税收等综 合效益的提高，是利国利民的最佳选择。 (4)申请违反了《规范》的第2．5．5条。 《规范》第2．5．5条明确规定：环境影响报告书应对自然环境、 生态环境、社会环境、生活质量环境(包括风景名胜和景观)的影 响进行预评价。 百旺家苑、国防大学、三o九医院等单位正地处百旺山下，毗 邻颐和园和百望山森林公园这一特殊的自然环境。架空高压线将如 何影响百旺家苑等住宅小区现有的自然环境、人文景观，如何影响 自旺家苑等住宅小区现有的社会环境和生活质量环境，按照《规范》 要求，《报告书》应该依法进行评价。但《报告书》对此进行了完 全的回避，没有做任何评价。 2．《环境影响报告书》存在重大缺陷，不足为据。 (1)《报告书》所做的类比监测和理论计算不具有证明效力。 《报告书》进行磁场理论计算时，没有使用该工程设计的实际 电流值为依据，而类比检测的福西线电流仅为96．4a和99．4a，定 热线的电流为122a和138a。但是，根据该《报告书》第44页关 于导线的选择，220kv输电线路容量应在数十万至百万千瓦量级， 因此，输电电流至少应在1 000a以上。有一点电力常识的人都知 道，电流的大小直接决定磁辐射值的高低，因此，《报告书》所做 的类比监测与此次架设的高压线情况不符，该类比监测与理论计算 不足为据。 (2)《报告书》关于“工频磁场小于国际辐射保护协会关于对 公众全天辐射时的限值0．1mt的评价标准，不会对高压线下及附近 居民产生影响”的结论是错误的。 我国尚没有针对工频电磁场辐射的国家标准。《规范》推荐暂 以 4kv／m作为居民区工频电场评价标准，推荐应用国际辐射保护协 会关于对公众全天辐射时的工频限值0．1mt作为磁感应强度的评价 标准。 但是，国际辐射保护协会的标准是1998年制定的。同时，该 标准文件第3页明确写道：“0．1mt(即100ut)限值的制定没有 考虑长期电磁场暴露诱导癌症的因素，因此该限值仅基于短期暴露 导致的立即性健康损害，例如外部神经和肌肉的刺激，通过接触导 体引起的电击和灼伤以及由于吸收电磁场能量所导致的组织温度上升等。对于电磁场暴露的长期潜在效应，如患癌症危险性的增加， 本协会认为还没有足够的有效数据基础来建立一个限值”。 由此可见，国际辐射保护协会囿于当时的条件，对高压线对人 的生命健康的长期潜在的危险未规定出限值，因此，该协会的0．1mt 限值不能回答电磁辐射对居民生命健康的长期危害问题。如果适用 该协会的标准，则只能保证我们不受短期暴露导致的立即性健康损 害，而事实上，居民一家几代人要在高压线旁生活几十年，这绝非 短期暴露。除了电击和灼伤外，更让人担心的是是否会因此患癌症 和白血病。 世界卫生组织(who)已经确认高压输电产生的工频电磁场 是人类可疑致癌物。大量研究还证明了工频电磁场与另外一些人类 疾病(如神经系统疾病)的关联性。居民，尤其是儿童和老人对工 频电磁场更为敏感，更容易受到伤害。科学研究还表明，220kv高 压线周围40～300m范围内，人群患白血病、癌症的几率是其他地， 区的数倍。电磁辐射也会导致孕妇流产、胎儿畸形和心血管疾病， 对人的危害极大。小区的红缨幼儿园就位于高压线走廊边，众多幼 儿的生命健康面临着现实的威胁 3．《报告书》“公众参与”部分所进行的调查者入户问卷调查 失真，其调查结论不足为据。 (1)调查对象数量很少且超比例集中在一个小区。 本工程经过百草园、乔家庄、百旺家苑、国防大学、功德寺村 和后营村等多个住宅小区，涉及居民近万人。但是，调查者仅仅发 放了102份调查问卷，整体比例明显偏小。 在这102名被调查的居民中，百草园小区54名，百旺家苑12 名，功德寺4名，乔家庄15名，后营村17名，国防大学为0。拥 有700户左右的百草园小区占被调查对象的53％，拥有1 396户的 百旺家苑只有区区11．8％。调查样本超比例地集中在百草园小区这 一个小区，其调查结果不能准确反映“沿线居民”的意见。 (2)对百草园54名居民的调查存在严重偏差。 《报告书》明确界定“百草园1共场合住宅”和“百旺家苑西1—180住 宅”是所谓“保护目标”。《报告书》也明确说明百旺家苑的调查对 象为“百旺家苑住宅小区西侧9—18#(1-8#正在建设中，未入住)”。 据此，百草园小区调查的对象也是其界定之“保护目标”——百草 园3#住宅的住户。可是，除了10人是百草园1#楼的居民外，其他 44名都是“保护目标”之外居民楼的居民。 调查者在对百旺家苑和百草园进行入户调查时，采取了截然不 同的选择标准。此外，百草园整个小区的11栋居民成为调查的对 象，而百旺家苑57栋1 396户却没能成为调查对象。 (3)公众调查问卷表所列的8个调查问题不符合《500kv超高 压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》2．8的规定，对规 范规定的必须调查的问题，如对自然环境的影响、生态环境的影响、 景观的影响、生命健康的影响未做调查。 调查问题中的诸如；“您现在受到了电磁辐射的影响吗?”事 实上是尚未通电，居民只好回答“没有受到污染”。很显然这种调 查流于形式，其调查结果必然失真。 (1)颐和园附近的高压线塔在客观上对颐和园整体景观产生了 影响，建议将高压线塔拆除，电缆改为地下铺设。 (2)高压线塔高度“超标”。 1998年12月，颐和园被联合国教科文组织列为世界文化遗产 名录。我国在1998年送达联合国教科文组织的政府文书中，郑重 水诺对颐和园周围的风景设计、植被、文物景观予以保护，对于构 成颐和园景观环境影响的临时建筑物逐步拆除，对建设区的建设高 度实施一定的控制。此外，按照北京市文物保护单位、保护范围及 建筑控制地带管理规定，二类地区控制高度为3,3m，三类地区控 高9m以上。 然而目前，电力公司提供的高压线塔架高度是34m。从电力 公司竖起的5座线塔的效果来看，在颐和园能看出线塔，这在客观上对颐和园整体景观产生了影响。颐和园管理处与文物部门的意见 一致，认为从保护颐和园景观环境为主的出发点，建议将线塔拆除， 电缆改为地下铺设，同时这也是履行政府对联合国教科文组织承诺 的一个举措。 六、听证会后的专家论证会 2004年9月2日，北京市环保局又组织了电力科学设计研究院、 国家环保总局核安全中心的专家，对“西上六项目”环评报告书的 内容和适用标准等问题进行了论证。 有关专家认为，该工程产生的电磁辐射水平是合理的、合法的。 根据国家环保总局推荐的((500kv超高压送变电工程电磁辐射环境 影响评价技术规范》可以得出此项结论，因为环评报告书已经对可 能出现的电磁辐射污染问题做出50倍的提前预防，按照该标准衡 量“西一上一六”是符合国家标准的。 七、听证结果 听证会并没有当场做出决定，听证会后，北京市环保局的有关 负责人表示，通过听证会，他们已经收取了各方的证据和意见，将 在经过详尽调查和研究后，依据听证意见，就此条输电线路的环境 影响报告书做出最终决定。2004年9月4日，市环保局发布了《关 于听证会意见采纳情况的说明》，并于同年9月6日做出《关于西 沙屯一上庄一六郎庄220kv／110kv输电线路(上青段12#—36#塔架) 工程环境影响报告书的批复》，对该工程环境影响报告书“予以批 准”。 该批复对听证会各方意见采纳结果的主要理由如下： 1．《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》均有 限期补办手续的规定。因此，补办手续是合法的。 2．我国尚无专门关于220kv／110kv输电线路的标准。国家环 保总局2004年8月4日做出《关于高压送变电设施环境影响评价 适用标准的复函》(环函[2004]253号)，并指出：“超高压送变电 工程的环境影响评价，按照((500ky超高压送变电工程电磁辐射环 境影响评价方法与标准》(hj／t24--1998)执行，330kv、220kv和 110kv输电线路的环境影响评价、审批和管理，可以参考该标准 (hj／t24--1998)执行。”环境影响报告书对该工程可能产生的磁场、 电磁强度和无线电干扰进行了理论计算和类比监测，结果均低于该 项标准。并且国家环保总局行文确认在环境管理中，应采用这一标 准，作为证人出席听证会的专家对该项目达标没有提出异议。申请 人认为我国该项标准过于宽泛，这种意见已超出了本次许可的范围 和市环保局权限。 3．申请人要求的将线路架空方式改为入地敷设方式。这应由 综合管理部门和企业决定，不是环境保护部门管辖的范围。环境保 护行政主管部门对符合环保法规、标准的项目无权强制申请人采取 某种方式。 4．申请人担忧的电磁污染损害健康，这属于科学领域研究的 范畴， 目前国际、国内医学界尚无明确的定论，利害关系人提供的 ±频电磁辐射对医学诊疗危害的担忧，没有依据，所以无法采纳这 一意见。 5．环境影响评价及专家评审也都关注争议工程对颐和园景观 的影响，环境影响报告书对该工程建设后对颐和园可能产生的不协 调进行了论述，并提出了补救措施，市规划委、市发改委和市文物 局确定的方案和报告书提出的措施是一致的，并且环保局也将配合有关主管部门做好工作。 6．利害关系人对此输电线路运营后可能产生的安全问题表示 忧虑，这些担心超出了环境保护管理的范畴，无法采纳其意见。 在《关于听证会意见采纳情况的说明》中，市环保局认为，利； 害关系人的意见中，部分是由于对输电工程环境问题的不理解造成 的，部分是由于对颐和园景观的关注，而环境影响评价和专家评审 也都予以了关注，另外一部分则超出了环境保护管理的范畴，无法 采纳，但是市环保局已经向有关主管部门进行了报告。 对于环境行政许可的行政复议 百旺家苑居民6人和百草园居民34人不服北京市环境保护局 (以下简称'市环保局”)《关于西沙屯一上庄一六郎庄220kv／110kv 输电线路(上青段120——36#塔架)工程环境影响报告书的批复》(京 环保评价审字[2004]615号)，于2004年9月21日分别向国家环 保总局申请行政复议，由于两份复议申请书都是针对市环保局的环 评审批这同一个行政许可行为，因此，国家环保总局予以合并审理， 几乎是与此同时，天秀花园小区居民孙新春等四名申请人针对市环 保局的同一环境影响行政许可行为，于2004年9月30日向北市 人民政府申请了行政复议。 一、国家环保总局的行政复议’ (一)当事人主张及理由 1．复议申请人的主要主张和理由 请求：撤销市环保局的批准决定 理由： (1)电力公司的环境影响报告书的评价内容不全面 根据《环境影响评价法》第4条的规定，环境影响评价必须综 合考虑建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能 造成的影响；《环境影响评价技术导则》第4．2．1条规定，建设项目 的环境影响评价通常可进一步分解成对不同环境要素的评价，即： 大气、地面水、地下水、噪声、土壤与生态、人群健康状况、文物 与珍贵景观以及日照、热、放射性、电磁波、振动等；《500kv超 高压送变电i程电磁辐射环境影响评价技术规范》第2．5．5条规定， 应对自然环境、生态环境、社会环境、生活质量环境(包括风景名 胜和景观)的影响进行评价。 (2)市环保局组织的听证会没有全面听证 市环保局限定了听证内容，要求听证会参加入“主要是针对申， 磁波污染问题进行陈述”。 (3)市环保局的许可决定没有考虑应当考虑的因素 根据市环保局批复决定中关于许可理由的表述，市环保局所考 虑的“主要污染物”，主要为“电磁辐射”和“无线电干扰”。对申 请人提出的该工程对自然环境的影响、对生态环境的影响、对社会 环境的影响、对生活质量环境(包括风景名胜和景观)的影响，以 及对植物育种研究可能造成的不利影响，市环保局既未组织专家论 证，许可决定中也“未对上述影响做出任何判断”。 (4)市环保局违反了许可程序 根据《行政许可法》第48条和《环境保护行政许可听证暂行 办法》第30条的要求，环保部门应当根据听证笔录做出许可决定， 在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说 明。市环保局的许可决定没有遵循这方面的规定和要求。 (5)市环保局的批准决定超越职权 国家环保总局《关于执行环境影响评价制度有关问题的通知》 (环发l1999]107号)规定，总投资在2亿元人民币及以上的建设 项目，由国家环保总局审批环境影响评价报告书，而争议工程的总 投资已达2．1亿元，应由国家环保总局审批环境影响评价报告书。 (6)市环保局审批依据失当 争议的工程选址位于《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠 水源保护管理条例》规定的生活饮用水地表水源一级保护区范围之 内，该区域属于严格禁止建设的区域。 (7)工程线路与居民住房距离过近 争议的工程线路与百草园住宅区1号楼西头距离只有131n， 东头距离不足10m，离平房只有8m。 2．被申请人——市环保局的答辩主张和理由 主张：维持市环保局批准电力公司环境影响报告书的决定。 理由： (1)环境影响报告书涉及的事实清楚，证据确凿 输电线路对周围环境的主要影响为电磁场问题。经环境影响报 告书预测评价，目前电磁环境各项指标都远低于环评标准。沿线电 磁环境和无线电环境影响都不大，能够满足环境评价标准要求.线 路产生的噪声也不会对周边造成不利影响。该工程项目的建设对颐 和园的景观造成一定的不利影响，通过采取一定行之有效的防治措 施后，可减轻或杜绝对其的影响。 (2)适用的依据正确 市环保局做出批准决定的依据有：《环境保护法》；《环境影响评 价法》第17条、第22条；《建设项目环境保护管理条例》第8条： 《电磁辐射环境管理办法》第15条；《500kv超高压送变电工程电磁： 辐射环境影响评价技术规范》(hj／t24—1998)第2条；《辐射环境 保护管理导则一电磁环境保护影响评价方法与标准》(hj／t0．3— 1996)；北京市环保局公布的建设项目许可事项的相关规定。 (3)市环保局做出许可决定的程序合法，内容适当 依法受理电力公司的申请后，市环保局组织了两次专家论证， 并应百旺家苑等12个单位的申请，依法履行了听证程序。 (4)市环保局考虑了听证意见 市环保局研究了听证笔录，考虑了听证会意见，并于2004年g 月4日做出了《关于听证会意见采纳情况的说明> 3．第三人——电力公司的答辩主张和理由 主张：市环保局的许可程序合法，不应被撤销。 理由： (1)该工程项目已得到国家和地方有关部门批准。 该架空输电线路先后得到国家电力公司的立项批复，北京市城 乡建设委员会颁发的建设项目计划通知书，并于2003年5月15日 取得《建设工程规划许可证》。虽然未按规定在可行性研究阶段提 交环境影响报告书，但在市环保局于2004年6月8日下达了《关 限期补办环保审批手续的通知》后，依法补正了环境法律手续。 (2)根据高压架空送电线路项目的性质和该项目所处地区的环 境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行 评价和听证没有错误。 (3)该项目的设计符合国家规程。 根据《城市电力规划规范》和《电力设施保护条例》的相关 规定，该输电线路途经百草园和百旺家苑建筑的最近距离，分别 为15．5m和38m，符合安全要求。 (二)争议焦点 1．电力公司提交的“西上六架空输电工程”环境影响报告书 和市环保局组织的听证会将电磁污染作为主要评价因子和听证对象 是否适当； 2．市环保局批准报告书的许可决定是否符合权限和程序； 3．市环保局审批适用的依据是否正确。 (三)处理方案 1．国家总局审理后认定的事实 (1)关于主要评价因子和听证对象 争议工程项目为高压架空送电线路，经过地区位于环境较为敏 感地区。环境影响报告书将根据项目的性质和该项目所处地区的环 境特征，把工频电磁场和无线电干扰场作为主要环境污染因子进行 计价是适当的。居民主要担忧之一也在于电磁污染，并以“抵制电磁污染”为基本目标。市环保局据此将电磁污染作为行政许可听证 会的主要听证对象也是合适的。根据电力公司的环境影响报告书， 电力公司对除了重点评价电磁污染及其健康影响外，还就争议项目 对自然环境、人文景观等因子的影响做了相应评价；根据听证会笔 录反映，各利害关系人在听证会上，除了涉及电磁污染及其健康影 响外，还对争议项目对自然环境、人文景观、土地和房产价值等众 多问题发表了意见。因此，申请人关于电力公司的环境影响报告书 的评价内容不全面、市环保局组织的听证会没有全面听证和市环保 局的许可决定没有考虑应当考虑的因素的复议理由，不能成立 (2)关于审批权限 根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(国家环保 总局令第15号，2003年1月1日起施行)的规定，由国家环保总 局审批的“输变电工程”，必须同时符合两个条件：“总投资2亿元 及以上”；电压为“330kV及以上”。本案争议的高压架空输电线工 程为220kV，低于330kV，故不适用该规定。因此，申请人关于 市环保局的批准决定超越职权的复议理由，不能成立。 (3)关于许可程序 根据市环保局提交的复议答辩材料，市环保局在做出许可决定 之前，研究了听证笔录，考虑了听证会意见，并于2004年9月4 日做出了《关于听证会意见采纳情况的说明》。因此，申请人关于 市环保局未考虑听证笔录和未就听证会意见做出说明，因而听证违 反许可程序的复议理由，不能成立。 (4)关于审批适用的法律依据 ①有关法律和地方法规严格禁止饮用水一级保护区内的建设活动 《水污染防治法》第20条第三款规定：“禁止在生活饮用水地 表水源一级保护区内，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关 的建设项目。”《北京市实施< 中华人民共和国水污染防治法)办法> 第31条也做了相同规定。《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠 水源保护管理条例》第10条规定：“京密引水渠一级保护区为京密 引水渠一级保护区为从密云水库龚庄子闸到团城湖南闸段规划渠道 上口线两侧各水平外延100m以内地区”：第13条规定：“两库一 渠一级保护区为非建设区和非旅游区，禁止新建、改建、扩建除水 利或者供水工程以外的工程项目。” ②国家环保总局商请了北京市人民政府解释禁止在一级保护 区内建设的项目和范围 国家环保总局认为本案争议的高压输电线铁塔能否建设，涉及 们北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》第13 条的解释。根据该条例第40条关于“本条例具体应用中的问题， 由市人民政府负责解释”的规定，国家环保总局于2005年1月4 日以《关于商请解释京密引水渠一级保护区内禁止建设的工程项 目范围问题的函》(环函[2005]3号)，专门商请北京市人民政 府解释。 北京市人民政府就国家环保总局提出的问题解释如下：“该条 例第13条规定的禁止建设的工程项目是指用于生产、经营、生活、 工作、居住等对‘两库一渠’的水质产生污染的建设项目，不包括 对水质不产生污染或污染威胁的市政基础设施建设项目。” 2．复议决定 ． 根据《行政复议法》第28条第1款第(1)项之规定，国家总 局做出的行政复议决定如下： 对市环保局于2004年9月6日做出的《关于西沙屯一上庄一 六郎庄220kV／110kV输电线路(上青段12#——36#塔架)工程环境影 响报告书的批复》，予以维持。 二、北京市人民政府的复议审理情况’ (一)当事人主张及理由 1．申请人认为： 被申请人违反法律法规，未调查清楚事实，违反程序规则，于 2004年9月6日草率做出《关于西沙屯一上庄—六郎庄220kV／1lOkV 输电线路(上青段12~--36#塔架)工程环境影响报告书的批复》 因此该行政许可侵犯了其环境权益和财产权益，要求市政府撤销该 行政许可批复。 2．被申请人辩称： 由于行政许可申请人华北电网有限公司北京电力公司提交的材 料齐全、符合法定形式，于是被申请人依法受理了该项目的行政许 可申请，并在经过审查、现场勘查、听取专家意见、举行听证等程 序后，全面审查了申请人的行政许可申请材料，并认真研究了听证 会上利害关系人代表的意见，最终根据《建设项目环境保护管理条 例》、《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定， 做出了该工程环境影响报告书的批复。 (二)市人民政府审理认定的事实 “西上六线路”是华北电力集团公司组织的三条大线之一，建 设目的是将昌平500kV变电站的电能，通过西沙屯、上庄输送到八 里庄、知春里等220kV变电站，提高北京城区的供电能力，保证2008 年奥运会安全可靠供电。2004年7月5日，北京电力公司将“关于 西沙屯一上庄一六郎庄220kV／1lOkV输电线路(上青段12#—36#塔 架)工程”《环境影响报告书》、北京市建设项目环境管理申请登记 表和相关材料报送被申请人，申请办理有关环保审批手续。被申请 人于2004年7月9日收到该行政许可申请后，根据《行政许可法》 规定的条件、标准、形式及本市的建设项目环境保护审批的条件等 依法对该行政许可申请进行了审查。2004年7月16日，被申请人 派出工作人员赴该工程上青段12~---36#塔架沿线进行现场勘查。被 申请人又分别于2004年7月16日和9月2日，组织专家对该行政 许可事项进行了论证，并向国家环保总局请示高压送变电设施的适 用标准。2004年8月4日，国家环保总局复函被申请人，指示超高 压送变电工程的环境影响评价按照((500kV超高压送变电工程电磁 辐射环境影响评价方法与标准》执行，并且220kV输电线路的环境 影响评价、审批和管理，可以参考该标准执行。2004年8月13日， 被申请人依法举行了听证，在研究了利害关系人代表的意见后，被 申请人按照< (500kv超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价方法 与标准》对该行政许可项目进行了审查，并依据《环境保护法》《环 境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，于2004 年9月6日做出批复。 对北京市规划委的行政诉讼 (三)复议结果 根据《行政复议法》第28条第1款第1项的规定，北京市人 民政府决定，维持被申请人做出的行政许可决定。 在2004年8月13日举行的听证会上，利害关系人得知，北京 节规划委员会向北京电力公司核发了《建设工程规划许可证》，而 北京电力公司就是以此为依据进行工程建设的。听证会后，5位百 旺家苑业主将市规委诉至海淀区人民法院，请求法院撤销北京市规 划委员会为华北电网有限公司北京电力公司核发的(2003)规建市 政字0721号《建设工程规划许可证》。海淀人民法院于11月5日 上午开庭审理了“百旺家苑小区5位居民(代表)诉北京市规划委” 的行政诉讼案件，进行了证据交换，并于11月24日，进行证据质 证。下面仅对本案中原告的诉讼请求和被告及第三人的答辩理由进 行简要的介绍。 一、原告诉称 北京电力公司所建的1号塔位于小区南门外公共道路边，4号 塔位于小区北门外公共道路边，2号、3号塔位于小区西侧绿地上， 该绿地上建有小区人行道、篮球场、儿童活动场，是小区居民的公 共活动场所。国内外的众多专业机构和专家通过几十年的调查研究， 已证实：“220kv高压线周围300m地段内的人群患白血病、癌症 的几率是其他地区的数倍，电磁辐射也会导致孕妇流产、胎儿畸形 和心血管疾病。在高温、大风、大雪、阴雨、雷电等气象条件下容 易断裂和发生其他危害事故。”高压线的架设和使用不仅会给原告 造成辐射危害，也会威胁原告行车和活动的安全。北京电力公司在 取得该许可证前并未取得环保部门的环境评价审批，也未取得有关 部门的立项审批文件。因此，被告的具体行政行为侵害了原告的人 身权和财产权，违法地颁发了《建设工程规划许可证》。 此外，根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，“建设 项目的环境评价文件，未经法律规定的审批部门审查或者审查后未 予批准的，该项目的审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工 建设”。同时，《中华人民共和国城市规划法》第32条和《北京市 城市规划条例》第32条的也规定：“在城市规划区内新建、扩建和 改建建筑物、构筑物、道路和其他工程设施，必须持有关批准文件 向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据 城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件”。《城 市电力规划规范》中规定：“66kv高压架空电力线路不应穿越市中； 心区、重要风景旅游区、市区主干道、繁华街道等地。”而百旺家； 苑小区北面的农大北路为城市主干道。因此，被告的行政行为违反； 了上述法律、法规的规定，其做出行政行为的主要证据不足，依照； 《行政诉讼法》第54条的规定，应当予以撤销。 二、被告辩称 该建设工程规划许可证是符合程序性要求，依据事实合法做 出的，而环境影响并不属于审查范围。4个高压输电塔与小区的 距离都超过法定最小距离5m，输电塔并非穿越小区而是绕过小 区建设的。 三、第三人——北京电力公司辩称 这个工程是“奥运电力行动计划”的组成部分，是2004年 北京市60个重点建设项目之一，输电塔与小区最近距离也超过 了5m，并且小区是在五环以外，不属于市中心。 [类似案件] 关于高压电磁辐射对人体的危害问题，国际学术界目前还处于 研究阶段，但世界各地有关电磁污染引起致命疾病和精神疾病的案 例却层出不穷。同时，在抵制这类污染的过程中，我们清楚地看到 了公民环境维权意识的提高。 在中国很多地方都有类似情况出现： 1．北京市石景山御景山小区，数百位业主自发阻止位于小区 20m外的高压线改造工程，因为这个工程同样没有经过环保手续。 2．北京市朝阳区，有四位农民将北京电力公司告上法庭，认 为经过其住宅房顶的高压线损害了其身体健康。 3．北京市丰台区羊坊村3户村民的菜地里，一夜之间被施工 队挖出了几个大坑。2004年11月2日，这几位村民为了维护自己 所拥有的土地使用权不受侵犯，将华北电网有限公司北京电力公司 推上被告席，共索赔140余万元。 4．辽宁葫芦岛市化工研究所工程师纪绍庆和老伴于2003年9月 将化工研究所和连山区电业局告上法庭，诉称距其居住的住宅楼仅 7．7m远的66kv的高压线产生的电磁污染使其三个女儿先后变疯， 请求法院判决被告赔偿经济损失和精神损失共计340万元。 5．20世纪90年代初，台北莺歌镇凤鸣国中设校四年多来，24 名怀孕的女老师有16人流产，1人喉咙生良性瘤，疑是受到校区内 外七根高压电线塔产生的电磁波影响。