《土地与房产管理法案例解析》 1.地方政府违规收回土地应予退还 [案情介绍] 1995年9月11日，原告常德开发部经过申请立项、提交拆 迁安置报告，与兰州市城市规划土地管理局(以下简称市规划 局)草签《兰州市城镇国有土地使用权出让合同书》，并按照合 同的约定交纳了土地使用权出让定金9万元、庆阳路改建费 42400元后，得到被告市政府以兰政地字(1995)36号文作出 的《关于向兰州常德物资开发部出让国有土地使用权的批复》。 该批复同意将本市城关区小稍门外以东，兰州水烟厂以南，面积 为1130．3平方米的城镇国有土地的使用权，出让给常德开发部 作为综合楼建设用地，出让期限为50年。 原告常德开发部得到被告市政府同意出让的1130．3平方米 国有土地使用权后，于1996年1月31日、2月1日，和兰州海 清房地产开发有限公司(以下简称海清公司，与常德开发部为 同一法定代表人)一起，与兰州泰生房地产开发有限公司(以 下简称泰生公司)，以及当时是泰生公司的第一开发处、后来成 为具有独立法人资格的兰州华欧房地产开发有限公司(以下简 称华欧公司)签订了《合建楼房合同》、 《补充合同》。合同约 定：由常德开发部、海清公司出地，泰生公司及其第一开发处投 资，双方联合建楼；常德开发部提供资料、证明、介绍信等有关 建设手续，合同生效后提供拨地文(图)、建设计划等报批手续 原件，泰生公司协助海清公司办理前期报批手续，第一开发处负 责一切开发建设、售房事宜。 1996年5月15日，原告常德开发部和海清公司又与泰生公 司签约解除《合建楼房合同》。海清公司为解决在《合建楼房合同》履行过程中产生的经济纠纷，于5月18日向甘肃省高级人 民法院(以下简称省法院)提起民事诉讼。省法院于5月20日 制作了民事调解书，其中第一项确定双方签订的《合建楼房合 同》终止履行，第四项确定泰生公司于5月28日前退还海清公 司交付的8份文件，6月3日前退还新产生的关于此项工程的其 他文件。在调解书履行中，海清公司与泰生公司又于5月27日 自行和解，愿意继续履行《合建楼房合同》及《补充合同》。5 月28日，省法院主持双方达成《执行和解协议》，确定《合建 楼房合同》继续履行。同日，常德开发部、海清公司还与泰生 公司商定，将海清公司在《合建楼房合同》中的权利和义务全 部移交给常德开发部。11月19日，泰生公司、华欧公司也与常 德开发部商定，将泰生公司在《合建楼房合同》中的权利和义 务交由华欧公司享有和负担。至此，合建楼房事宜由常德开发部 与华欧公司按合同履行。华欧公司在履行合同约定的建设义务 时，违反合同约定，单方决定在8层楼房的基础上违章增建5层 楼房，为此引起《合建楼房合同》纠纷。常德开发部于1997年 8月15日再次向省法院提起民事诉讼。 在合同履行过程中的1997年1月28日，原告常德开发部以 (1997)兰常字第6号文向兰州市土地有偿使用办公室报告，要 求将小稍门外96号国有土地的使用权出让给华欧公司。同日， 华欧公司也以(1997)兰华房字第(1)号文向兰州市土地有偿 使用办公室报告称：我公司经与常德开发部协商，同意将小稍门 外96号国有土地的使用权经市政府出让到我公司。6月1日、 16日，常德开发部分别向市规划局、兰州市土地有偿使用办公 室、市房产局发出《关于撤回(1997)兰常字第6号文的报 告》，要求停止给华欧公司办理土地出让手续。10月20日，市 规划局与华欧公司签订《兰州市城镇国有土地使用权出让合 同》，将常德开发部已经获得使用权的1130．3平方米土地又出让 给华欧公司。同日，市规划局还以兰规土地字(1997)第121 号、第122号文，收回常德开发部土地使用权以及将该土地使用 权又出让给华欧公司一事，向市政府请示。市政府于10月23日 作出兰政地字(1997)第42号《关于收回兰州常德物资开发部 土地使用权的批复》，内容为：根据《中华人民共和国土地管理 法》、《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定，同意将位于 本市城关区小稍门外以东、兰州水烟厂以南，面积为1130．3平 方米的城镇国有土地使用权收回，另行安排，原兰政地字 (1995)36号文同时废止。同日，市政府还以兰政地字(1997) 第43号文作出《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有 土地使用权的批复》。11月24日，在省法院开庭审理常德开发 部与华欧公司的《合建楼房合同》纠纷时，华欧公司当庭出示 了兰政地字(1997)第43号批复。12月1日，市政府才向常德 开发部送达了兰政地字(1997)第42号批复。常德开发部不服 市政府的批复，于1997年12月2日向省法院提起本案行政诉 讼。 另查明，省法院已于1998年4月9日就原告常德开发部与 华欧公司的《合建楼房合同》纠纷案作出一审判决，确认在常 德开发部与华欧公司的《合建楼房合同》纠纷案中，市规划局 与常德开发部签订的土地使用权出让合同、常德开发部与华欧公 司签订的《合建楼房合同》及其补充合同》、1996年5月28 日达成的《执行和解协议》，都是有效的；市规划局与华欧公司 后来签订的土地使用权出让合同是无效合同，不予确认。华欧公 司不服省法院的这一民事判决，已经上诉于最高人民法院。 兰州市中级人民法院认为，被告市政府的兰政地字(1997) 第42号、第43号批复，是根据市规划局的请示作出的。而市规 划局的请示，又是根据原告常德开发部的(1997)兰常字第6 号报告和华欧公司(1997)兰华房字第(1)号报告形成的。市 政府出让国有土地，是其职权范围内的行政行为，无可非议。常 德开发部是在收到市政府第42号批复的第二天即提起诉讼，并未超过法定期限，因此市政府以超过诉讼时效为由提出的抗辩， 不能成立。据此，兰州市中级人民法院于1999年5月12日 判决： 维持被告兰州市人民政府兰政地宇(1997)第42号《关于 收回兰州常德物资开发部土地使用权的批复》及兰政地字 (1997)第43号《关于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国 有土地使用权的批复》。 原告常德开发部不服一审判决，向甘肃省高级人民法院提起 上诉。理由是：原审法院查明的事实，已经说明被上诉人市政府 于1995年向上诉人常德开发部合法地出让过国有土地使用权， 以上诉人名义作出的(1997)兰常字第6号报告，现已查明是 华欧公司个别人伪造的，并且上诉人已声明撤回作废，要求暂停 将上诉人的国有土地使用权过户给华欧公司。在上诉人没有任何 违反土地管理法规行为的情况下，被上诉人收回上诉人的土地使 用权，无任何法律依据。况且被上诉人是先将已经出让给上诉人 的土地重复出让，后又收回已经出让给上诉人的土地，这是严重 的滥用职权的违法行政行为。按照行政诉讼法的规定，对被上诉 人滥用职权的具体行政行为应当予以撤销。一审判决维持，是十 分错误的。原审法院不审查被上诉人收回土地使用权的批复是否 合法，就轻率地判决维持，显然违背了行政诉讼的合法性审查原 则。请求二审撤销原判，确认被上诉人所属的土地管理部门与上 诉人签订的国有土地使用权出让合同为有效合同，确认被上诉人 的兰政地字(1995)36号《关于向兰州常德物资开发部出让国 有土地使用权的批复》继续有效；确认被上诉人所属的土地管 理部门与华欧公司签订的国有土地使用权出让合同为无效合同， 判令撤销兰政地字(1997)第42号、第43号批复，撤销被上诉 人已经为华欧公司办理的兰国用(1998)1号临时土地使用 权证。 甘肃省高级人民法院经审理查明：1997年6月1日、16日， 上诉人常德开发部分别向市规划局、兰州市土地有偿使用办公 室、市房产局发出要求停止给华欧公司办理土地出让手续的 《关于撤回(1997)兰常字第6号文的报告》，其主要内容是： 以常德开发部名义作出的(1997)兰常字第6号报告，经兰州 市公安局鉴定，系华欧公司个别人伪造，华欧公司在履行《合 建楼房合同》中有违约行为，因此要求停止给华欧公司办理土 地转让手续。 被上诉人市政府以兰政地宇(1997)第43号文作出的《关 于向兰州华欧房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》 中，除批准将争议的土地使用权出让给华欧公司以外，还提到要 将上诉人常德开发部原交付的9万元土地出让定金，抵减华欧公 司因本次签约应当交付的出让金；出让地块界内、外的所有被拆 迁居民及单位，均由市拆迁管理部门组织拆迁，由华欧公司负责 安置。 被上诉人市政府的兰政地字(1997)第42号、第43号批 复，在由市规划局负责送达时，市规划局只给华欧公司送达了第 43号批复，未给上诉人常德开发部送达。11月24日省法院民事 审判庭开庭审理《合建楼房合同》纠纷案，华欧公司当庭出示 了第43号批复后，常德开发部才知道市政府有此批复，当即提 出争议土地是市政府以兰政地字(1995)36号批复出让给他们 的，现在又以第43号批复出让给华欧公司，是重复出让。12月 1日，市规划局向常德开发部送达了市政府兰政地字(1997)第 42号批复。 1998年4月6日，被上诉人市政府给华欧公司颁发了兰国 用字第1号小临时国有土地使用证》。 [法律分析] 1995年9月11日，上诉人常德开发部在经过申请立项、提 交拆迁安置报告、与当地政府的土地管理部门签订国有土地使用 权的批复》。 一、二审案件受理费200元，由被上诉人兰州市人民政府 负担。