某县人民医院诉城关南街西园生产队征用土地案 ——《土地管理法》施行前的土地征用纠纷应如何处理 [案情] 原告：某县人民医院。 被告：城关南街西园生产队。 1974年5月，原告某县人民医院经县革委会生产指挥部同意， 从县城关西街迁至被告城关南街西园生产队，扩建成一座综合性医 院。同年10月，县人民医院与城郊公社南街大队达成兑换土地作为 县人民医院院址的协议书。协议主要内容是：经县革委会同意，从县 国营林场拨出50亩土地与南街大队置换同等数量的土地，以建新医 院；乙方(即被告)另外拨给甲方(原告)沟塘8．37亩；甲方征用土地 按每亩420元付给乙方，另付给乙方迁移房屋的搬迁费108 860元， 赔偿树苗、水井等损失款4 680元；甲方支援乙方建设一个电灌站等。 后来，由于城郊公社南街大队山口生产队不同意换地，致使兑换土地 没有落实，被告方也未在协议书上签字。双方协议的主要条款，除换 地未成外，其余条款均已履行。原告实际占用了南街大队西园生产 队的50亩土地未付费，也未采用兑换的形式。该县计划委员会于 1975年3月10日给县人民医院发了准建证。原告即在这块土地上 建起了楼房，建设布局符合城镇总体规划要求。但由于当时特定的 历史原因，医院没有办理合法的征地手续。 1985年7月，被告西园村民组以原告县人民医院占用该组50 亩土地未付报酬为由，阻止原告兴建病房楼和公费医疗楼；后又陆续 将该医院墙扒开27处，搭棚经商。为此，原告于1988年元月向县城 乡建设环境保护局申请补办征地手续。地区土地管理办公室根据县 城建局的请示，批复同意县人民医院补办征地手续。批复下达后， 原、被告双方在协商补办手续时，被告不同意县、地区提出的处理意 见，虽然多方做工作，但被告仍坚持以地换地，要求返还土地，赔偿经 济损失。后双方多次协商，均未达成调解协议。 1988年10月14日，县人民政府根据有关政策文件规定，对双 方的土地纠纷作出了行政处理决定：(1)人民医院征用西园村民组非 耕地50亩未付补偿费，由医院按同类耕地(原8．37亩耕地的补偿标 准)三倍年产值给予补偿，共补给西园村民组6 300元；(2)西园村民 组部分群众因耕地减少而要求经商者，由西园村民组写出申请，在小 商品市场内安排最多不超过120平方米到160平方米的6间至8间 的经营场地，由其使用，所需费用由西园村民组从所得征地补偿费中 支付；(3)在15日内拆除在医院搭建的27处商棚和其他障碍物，恢 复院墙内外原状。县人民政府行政处理决定下达后，被告仍不执行， 也不起诉，原告县人民医院诉至县人民法院。 [审判] 县人民法院经审理认为，县人民政府对本案作出的行政处理决 定程序合法，适用法律正确。被告应当执行这一行政处理决定。据 此，判决被告南街西园生产队履行县人民政府作出的行政处理决定 中的义务。 [评析] 人民法院在本案审理过程中，对该院的处理存在着以下几种不 同的意见：一种意见认为，基本维持县政府行政处理决定，其理由是： 1988年县人民医院补办了征用土地合法手续后，土地征用成立行为 有效。关于给付被告补偿费的问题，因征地的事件发生在《土地管理 法》实施之前，故补偿费的多少应按《土地管理法》施行前的征地办法 付给被告补偿费。另一种意见认为，征地事件虽然发生在《土地管理 法》实施之前，但是补办征地手续是在《土地管理法》实施之后，以前 未办手续不属合法征地，故给付被告的补偿费应按《土地管理法》的 有关补偿办法执行。第三种意见认为，给付被告补偿费数额既不能 按以前的征地办法，也不能按《土地管理法》规定的标准予以确定，而 是要考虑历史，面对现实，给被告以合理、适当的补偿。 综合以上几种意见，我们认为，本案首先要解决的是《土地管理 法)的溯及力问题。法的溯及力是指法律规范对其生效前的行为和 事件是否适用，是否具有溯及既往的效力。目前，我国实行法律不溯 及既往的原则，当然，国家在遵循这一基本原则的前提下，有时还根 据政治、经济和社会发展的客观需要及具体情况来决定某项法律、法 规的溯及力问题。除刑法以外，我国其他法律通常对法的溯及力问 题不作明文规定，但是，原则上采取法律不溯及既往的原则。同时， 在司法实践中还根据具体情况，采取一些灵活、变通的做法。例如， 最高人民法院(关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则)若干问题 的意见(试行))第一百九十六条规定：1987年1月1日以后受理的 案件，如果民事行为发生在1987年以前，适用民事行为发生时的法 律、政策，当时法律、政策没有具体规定的，可以比照民法通则处理。 对于本案，按照(土地管理法)不溯及既往的原则，应依照原告方实际 占用土地时的有关政策、法律标准给予补偿；当时的法律、政策均无 规定的，也可以参照(土地管理法》有关规定处理。 本案纠纷主要源起于双方当事人在土地征用过程中未办理相关 的手续，因此被告以土地征用不符合法律规定为由，主张协议无效， 要求返还土地。根据(土地管理法)的规定，用地单位在征用土地时 应持经批准的建设项目设计计划书或上级主管机关的有关证明文 件，向拟征地的县、市土地管理机关申请，经县、市人民政府审查同意 后，进行选址。如在城市规划区范围内选址，应征得城市规划管理部 门的同意；新建大型项目的选址，由主管部门会同有关单位和地区联 合选址，报国家建委审批，特大项目还要报国务院批准。建设用地选 定后，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以 及其他有关单位，商定预计征用土地的面积，并按照国家规定制定补 偿、安置方案，签订初步协议。由此可以看见，在土地征用过程中应 当遵循严格的法律手续。虽然在《土地管理法》颁布以前，关于土地 征用的规定还没有如此系统和完整，但是土地征用需履行严格程序 则是毫无例外的。从1974年至1988年元月这段时间里，县医院未 办理合法征地手续就长期占用西园村民组的50亩土地，尽管事出有 因，但实际上属于违法占地。但从本案的事实看，虽然县医院当时未 办理合法的土地征用手续，但是后来又进行了补办，并且国家也承认 了其征地的合法性。由于当时医院占地确系必要，又是兴建公益事 业，所以，可以将这种出于公益事业需要，又是在特定的历史条件下 占用的土地视为合法征用。但征地时间不以补办征地手续为准，而 应从实际占地开始起计算。