陈云生不服上海市青浦区人民政府不着政府颁发《国有土地使用证》案 [问题提示] 土地末实际使用是否即视为放弃了该土地的使用权? [案情] 原告：陈云生 被告：上海市青浦区人民政府 第三人：穆守仁 原江苏省青浦县朱家角镇西井街漕港滩19号于1955年6月 经原江苏省青浦县人民委员会确认“现有产权人”为陈志成，面 积为“三分一厘”。陈志成曾在该块土地上建造了七路头二间房 屋。第三人穆守仁的父亲经陈志成同意，在陈志成房屋西北面建 造了三间草房。原告陈云生与陈志成系叔侄关系，且陈志成生前 并未结婚。1978年陈志成的房屋倒塌后，陈志成及原告均未再 行建造，也未申请办理有关手续。陈志成于1983年7月去世。 第三人于1976年及1985年进行了两次翻建，于1990年5月20日取得房屋所有权证，并将系争土地地址改为上海市青浦县朱家 角镇西井街漕港滩36号。1992年10月第三人向原青浦县人民政 府提出申请，要求确认其土地使用权，原青浦县人民政府经审核 后于1993年1月向第三人核发了青国用(92)字第428号《国有 土地使用证》，确认第三人土地使用面积为225平方米。原告知 道上述行政行为后，于2001年9月向上海市人民政府提出行政 复议。上海市人民政府于2002年1月25日作出沪府复决字第 (2002)第4号行政复议决定：“维持被申请人青浦区人民政府颁 发青国用(92)字第428号《国有土地使用证》的具体行政行政 为。”原告于2002年1月30日收到行政复议决定书后于2002年 2月7日向法院提起行政诉讼。 原告陈云生诉称：1995年6月，陈志成(系原告之伯父) 合法取得由原江苏省青浦县人民委员会颁发的“买地契”，该证 确认：原青浦县朱家角镇西井街漕港滩19号的土地“现有产权 人”为陈志成。陈志成在该处所建房屋于1978年倒塌，但该处； 土地使用权仍应属陈志成。陈志成于1983年去世后，因其无其； 他近亲属，且原告与陈志成有抚养、赡养关系，故该土地使用权： 依法应由原告继承。但被告(即原青浦县人民政府)却于1993 年1月向第三人颁发《国有土地使用证)。原告认为，被告应明 知该块土地存在原告继承土地使用权的情况，应该在第三人提出 申请时通知原告，第三人取得土地使用证不合法，故请求撤销原 青浦县人民政府于1993年1月颁发青国用(92)字第428号《国 有土地使用证》的具体行政行为。 被告上海市青浦区人民政府辩称：陈志成的房屋于1978年 倒塌后，陈志成及原告方至今未在该地块上建造房屋。土地未恢 复使用是不争的事实，依法应由被告收回土地使用权。而被告根 据第三人的申请，依据法律、法规颁发给第三人《国有土地使用 证》，其具体行政行为是正确的，请求法院予以维持。 第三人穆守仁述称：1976年第三人建房经过陈志成同意， 1985年第三人加了一层陈志成也未反对，当时第三人付给陈志 成地租每年6元。1978年陈志成房屋倒塌后未重建房屋，该土 地实际使用人是第三人，故被告颁给第三人《国有土地使用证》 是正确的。 [审判] (一)一审情况 法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十 一条第三款之规定，本案被告具备对单位和个人核发《国有土地 使用证》的行政职权。本案系争土地原系陈志成所有，但陈志成 在该土地上的房屋于1978年倒塌后，其未重新建造房屋，也未 办理有关申请手续。根据(1989)国土(籍)字第73号《国家 土地管理局印发{关于确定土地权属问题的若干意见)的通知》 第十八条规定，原属陈志成的系争土地因已超过两年未恢复使用 应由当地县级人民政府收回；而事实上，系争土地实际使用者已 变更为第三人，故被告根据城市房屋的产权与该房屋占用土地的 使用权实行权利人一致的原则，根据第三人的申请及有关法律规 定，核发给第三人《国有土地使用证》是符合法律、法规的有关 规定的。原告陈云生以自己系陈志成的侄子，已依法继承该块土 地的使用权，被告未经其同意将《国有土地使用证》核发给第三 人已侵犯其合法权益为由，要求撤销被告核发《国有土地使用 证》的诉讼请求无事实和法律依据。故原告的诉讼请求依法应予 驳回。依照《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼 法)若干问题的解释》第五十六条第四项、根据《中华人民共和 国土地管理法》第十一条第三款、(1989)国土(籍)字第73号 《国家土地管理局印发{关于确定土地权属问题的若干意见}的 通知》第十六条、第十八条之规定，判决驳回原告陈云生的诉讼请求。 (二)二审情况 一审判决后，原告不服提起上诉。 二审法院确认了一审法院认定的案件事实和证据。 二审庭审中，上诉人陈云生表示1978年前后，陈志成的房 屋成危房，陈志成由街道帮助安置于房管所的公房内居住，直至 1983年7月去世，至2001年才发现该房屋已被第三人拆除；第 三人于1984年起未向其支付土地租用费；陈志成去世后，因无 人催要，故未向有关部门缴纳土地使用税。 二审法院经审理认为：被上诉人上海市青浦区人民政府在本 行政区域内具有核发《国有土地使用证》的主体资格。本案系争 的土地，原由陈志成使用，第三人之父向陈志成租用一部分土 地，1978年前后，陈志成在该土地上所有的房屋成为危房后 由政府帮助，对其安置了公房，但未重新建造房屋；陈志成过世 后，上诉人未向第三人收取土地租用费，亦未向有关部门缴纳土 地使用税；1986年土地使用权普查、申报登记开始后上诉人亦 未向有关部门申报登记，故上诉人实际已不使用该土地，放弃了 该土地的使用权。被上诉人认定系争土地实际使用者已变更为取 得《房屋所有权证》的第三人，遂根据第三人的申请，根据《国 家土地管理局印发(关于确定土地权属问题的若干意见)的通 知》第十六条规定，核发给第三人《国有土地使用证》，符合有 关法律规范的规定。上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实证据和 法律依据，依法不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并 无不当，故判决驳回上诉，维持原判。 [评析] 本案系争土地涉及历史遗留问题。陈志咸于1955年6月以： “买地契”的方式被确认为产权人。 《中华人民共和国土地管理 法》颁布后，土地的所有权归属国家。本案的关键是土地未实际 使用是否即视为放弃了该土地的使用权。本案系争土地原由陈志 成使用，第三人之父向陈志成租用了一部分土地，1978年陈志 成房屋成为危房后，未重建房屋，陈志成过世后，原告也未对土 地主张过权利，故其实际已不使用该土地，放弃了该土地的使用 权，第三人却成为本案系争土地的实际使用者。根据(1989)国 有(籍)字第73号《国家土地管理局印发{关于确认土地权属 问题的若干意见)的通知》规定：土地使用权原则上确定给直接 使用土地的单位和个人；囚房屋拆除、改建或自然坍塌等原因， 已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用 权确认给现在实际用地单位或个人；空地及房屋坍塌或拆除后两 年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级人民政府收回土地使用 权。 根据上述分析，被告在核发系争地块的《国有土地使用证》 时，该土地的实际使用人应为第三人，原告因未使用该土地，视 为已放弃了对该土地的使用权，敌被告将《国有土地使用证》核 发给第三人，符合有关法律规定，一审法院判决驳回原告的诉讼 请求，二审判决维持原判，都是正确的。 (编写人：张 嵩) 。本案例摘自齐奇主编：(2003年上海法院案例精选)，上海人民出版社2004年 版，第457页。