[案情] 2001年，南京市中山陵园管理局于中山陵风景管理区紫金山兴建“南京市紫 金山观景台”，此事经当地媒体披露后，引起南京社会各界的强烈关注。同年10月 17日下午，东南大学施建辉、顾大松两位教师，以南京市规划局在对观景台的规 划许可中未依法行政，致使观景台的建设给紫金山的自然风景造成破坏而由，向南 京市中级人民法院提起行政诉讼，要求南京市规划局撤销对紫金山观景台的规划许 可。中院以该案在本辖区内未造成重大影响，不属于中院受理的在本辖区内的重 大、复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告起诉。同年底，两原告拟准备向区 法院起诉，但此时南京市规划局及相关部门，鉴于社会舆论及其他方面的压力，最 终决定拆除“观景台”，故两原告放弃诉讼。2002年2月，南京市在保留下面三层 的基础上，已通过分步实施爆破的方法将其他部分予以拆除。 [问题] 1．我国是否有必要建立环境行政公益诉讼? 2．在本案处理中涉及环境行政公益诉讼的原告适格条件问题。 3．本书对建立环境行政公益诉讼的建议。 [参考结论与法理分析] 本案中法院认为根据最高人民法院《关于执行(行政诉讼法)若干问题的解 释》第2款第(6)项不属于法院主管的“对公民、法人或其他组织权利义务不产 生实际影响的行为”的排除性规定，规划局规划许可的具体行政行为符合该款排除 性规定，因此不属于法院受案范围。理由在于：首先，虽然该具体行政行为具有违 法性并给公益造成损害，但并未因此给公民、法人或其他组织的法定权益造成损 害，也未增加其法定义务负担或妨碍其行使法定权利及履行法定义务，即属于没有 产生法律意义上的实际影响的行为。其次，依据我国现行法律规定尚无行政公益诉 讼类型，法院受理此案于法无据。就本案而言，依据《行政诉讼法》及《关于执行 (行政诉讼法)若干问题的解释》的规定及精神，原告不适格，因其与具体行政行 为并无法律上的利害关系。因此，南京市中院以原告违反级别管辖为由，裁定驳回 起诉。 在我国是否建立环境行政公益诉讼有两种不同意见。持否定观点的人认为，公 益诉讼虽然对一些行业、部门、组织转变观念，改善服务，促进民主法制建设有一 定作用，但对公益诉讼作过高的评价，有过高的期待，是不切实际的。其实，那些 不把公众利益当回事的行业、部门、组织的决策者们，为了小集体利益，往往是不 会“提高法律意识’’而主动放弃向公众伸手的。而且目前我国公民的法律素质普遍 不高，即使提起公益诉讼，也只是浪费自己的时间、精力和金钱，同时也浪费着国 家的司法资源。这些学者认为，对损害公益的行为应该由立法者、法律监督者、市 场监管者，加强执法检查、法律监督和市场监管力度。对那些违反国家法律法规， 损害公众利益、国家利益的行业、部门、组织，要坚决进行查处，对其中乱收费、 乱摊派、乱罚款的，必须彻底清退，不能清退的，则应予以收缴，同时还应对当事 者处以足够令其心疼的罚款；对那些有损国家法制统一的“红头文件”，更要进行 坚决的清理。这才是制止损害公益行为最有效的举措。我们赞成在我国有必要建立 环境行政公益诉讼。因为环境行政公益诉讼符合现代社会的客观要求： 第一，行政公益诉讼体现了现代法制的发展方向。随着世界民主法治进程的加 速，公民的参政意识和对国家机关监督意识日益增强，人们意识到在公民权利与国 家权力关系上，公民权利是源，国家权力来源于公民权利并为其服务。因此，当社 会的公共利益遭受损害，特别是因国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共 利益保护不力时，倘若个人或其他社会组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公 平和正义，而且也不符合权利意识日益高涨的公民权利要求。 第二，行政公益诉讼体现了法律的御前功能，符合法治经济便宜的原则。公益 诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人或组织，对于可能危害或者已经 危害社会公共利益的行为均可以依法提起诉讼，这将在客观上起到防患于未然的效 果，改变传统诉讼事后补救的被动性，把危害社会公共利益的行为消灭在萌芽 之中。 第三，行政的公共性决定了必须将公益诉讼纳入行政诉讼的范围。在现代国家 行政诸特征中，公共性是其本质特征。行政作为一种公共权力是适应社会公共生活 需要的形成物，它以公共事务的管理为内容，以公共利益为价值取向，并以直接性、主动性而与立法、司法的公共性相区别。①现代行政的这种公共性特征决定了 一切行政活动都必须以维护公益为己任，即便行政机关享有裁量权时，其裁量也应 以公益为标准。一旦偏离或背离了这一目标，必须运用一切手段包括诉讼来予以 补救。 第四，行政公益诉讼有利于弥补国家行政管理的漏洞。为了保证国家对社会生 活的管理目标得以实现，借“私人检察官”的力量来补充国家力量的不足在现代社 会就显得很必要。环境行政公益诉讼在一定意义上可以说是国家将维护公共利益的 责任部分地交与了社会中介组织和个人。③ 第五，行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政，提高依法行政的水平。 第六，行政公益诉讼有助于切实保护相对人的合法权益。公共利益的实现客观 上也就保护了相对人的利益。因为公共利益实际上是与每一个人都休戚相关的利 益，公益与私益在本质上是一致的，两者有时甚至是交织在一起的。“公共利益在 由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一 个单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常 现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易性生活的安定 秩序的利益。”④ ’ 第七，行政公益诉讼是遏止环境公共利益损害日趋严重化的需要。一些企业为 了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题 日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有滥用职 权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。按我国《环境保护法》第16条之规定，“地方各 级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，如果政府 部门在防治污染方面不依法履行职责，执法不严，违法不究，其即应依法承担责 任。这时追究政府机关所适用的法律程序可是公益诉讼程序，原告可是任何组织和 个人，被告则是政府机关及其主管人员、责任人员。原告有权要求被告履行法定的 环保职责，并赔偿公民及组织的损失。“环境公共财产论”和“环境公共委托论” 认为，环境资源就其自然属性和作为人类生活所必须的要素来说，乃全体公民的共 享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有 人的委托而行使管理权的，因而不能滥用。公民有权借助包括司法程序在内的一切 必要手段来监督受托人的环境管理行为，且不因公民所在地域不同而有差异。同 时，环境行政公益诉讼不应以财产或人身损害之实际发生为要件，只要政府的行为或不行为使此种损害有发生之危险时即可提起，而这正体现了环境诉讼的预防性功 能。土地开发中的不合理利用问题。行政机关为追求一时的轰动效应，搞所谓的面 子工程，往往未经具体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于一 些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和资源的浪费， 严重违反了我国土地管理法和保护国土资源的国策。然而，我国土地所有权不属于 个人，与公民无直接利害关系，因此行政私益之诉无法对此作出解答。 案例24的关键应该是判断原告是否有提起行政诉讼的资格。我国《行政诉讼 法》规定，作为原告必须具备三个条件：一是必须与被诉行政行为有行政法上的利 害关系；二是必须是认为“自己的”合法权益受到侵害；三是必须是自己的“合法 权益”已受到侵害。也就是说，只有行政相对人认为行政机关行使的具体行政行为 侵犯了其利益，才具备提起行政诉讼的主体资格。最高人民法院《关于执行{行政 诉讼法)若干问题的解释》加强了对当事人诉权的保护，摈弃了“相对人原告资格 论”，明确赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格。纠正了实践中被狭义的理解 为只有行政行为指名道姓的相对人才是适格原告的做法，赋予了相邻权人、竞争权 人以及所有的受害人的原告资格，放宽了起诉条件，进一步扩大了原告诉权范围。 本案中南京市规划局对观景台的规划许可行为无疑是具体行政行为，但必须判 断和确定原告是否适格。本案原告显然不是规划局的行政相对人，但他们是否可以 认为该行政行为的实施，将损害到其享受优美环境的权益，从而以利害关系人的身 份提起诉讼呢?从环境行政公益诉讼的理论上来讲，是可以的。因为：首先，对于 确定行政行为是否侵犯合法权益是行政诉讼原告自己主观认为的，法院在行政诉讼 的起诉审查中应该只是程序上的审查，而不应该进行实体上的审查，也就是说是否 确实侵犯了其合法权益应该是庭审后才能由人民法院认定的。其次，合法权益应该 包括权利和利益。权利是由法律规定的，但利益只是主体对他所需要的任何对象的 —种目的明确的态度，它是一种客观存在。利益除了经济利益外，还包括美观的利 益、环境利益、资源保护的利益等等非经济利益。但是由于《关于执行{行政诉讼 法若干问题的解释》第2款第(6)项有不属于法院主管的“对公民、法人或其 他组织权利义务不产生实际影响的行为”的排除性规定，法院认为原告不适格或不 符合受案范围，因此裁定驳回起诉。但是我们认为法院经审查，认为原告不适格或 不符合受案范围条件的，应该裁定驳回起诉。南京市中院却以原告违反级别管辖为 由驳回起诉，是不妥的。因为该裁定可能至少包含两点：一是意味着中级人民法院 已经承认该案属人民法院受案范围以及原告是适格的，只是因违反了级别管辖之规 定而予以驳回；二是可能鉴于违法行政行为对社会公共利益造成损害之事实以及社 会舆论之压力，而法律又无明文规定此种诉讼之类型，中院于进退两难的无奈中所 找的借口或推脱。 环境行政公益诉讼是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度。它的确立需要深入细致的理论准备和一足时朋的买践探累，且该制度创设本身即包括原告资 格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼时效、诉讼费用等多方面的配套改革和整 体架构。 1．起诉资格的拓宽。借鉴美国公民诉讼制度关于私人检察官理论，我国可以 扩大拥有起诉主体资格的范围，即原告不局限于具体的合法权利规定或财产受到损 害的特定人，只要具有“事实上的损害”就可以认定原告具有起诉资格。 2．受案范围应该有所限制。在环境行政公益诉讼建立之初，由于司法机关对 此类诉讼甚为生疏，也为防止滥用诉权，减少司法机关的压力，可借鉴西方国家和 我国台湾地区的立法经验，限制环境公益诉讼的受案范围。从设立环境行政公益诉 讼的目的来看，一般只应对环境行政机关的不作为提起诉讼。 3．举证责任的合理分配。对具体行政行为的合法性的举证责任由被诉的行政 机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举 证”原则。此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容很 繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责 任。有关对公益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供为宜。此外，在法 定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责 任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中的到不同特点的配置。最后，考 虑到原告举证上的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于及早明确争 点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。 4．费用承担方式的改进。公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观， 加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费 用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法 院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他 国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼承担的费用，在相关法规中对 诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先 不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。⑤又如美国《清洁水 法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证 费)判给诉讼的任何一方。又如我国台湾“空气污染防制法”第74条第(2)项、 “废弃物清理法”第34条第(2)项，特别规定行政法院判决时，得依职权判令被 告支付适当律师费用、侦测鉴定费用、或其他必要之诉讼费用(例如旅费等，其不 限于诉讼进行中所支付之费用，尚包括于“起诉前”所支出费用)予对维护空气品 质或对有效清除、处理废弃物有具体贡献之原告。⑥这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，可资我国借鉴。 5．对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，但其提 起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。给予原告适当的奖励，一方面是 时原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人监督行政行为，维护社会 公益。 ① 杨海坤：“行政的公共性初探”，载{法学论坛}2001年第2期。 ② 翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾月旦出版公司1990年版，第2页。 ③ 梁慧星等：“关于公益诉讼”，载《私法研究》第1卷，中国政法大学出版社2001年版，第351页。 ④ 转引自(意)莫诺，卡佩莱蒂编，徐俊祥等译：《福利国家与接近正义》，法律出版社2000年版，第 67页。 ⑤参见王名扬：(法国行政法)，中国政法大学出版社1988年版，第肋页。 ⑥ 李建良，“论环境法上之公民诉讼”，载(法令月刊)第51卷，第1期。