武汉兴松房地产开发有限公司诉湖北省武汉市国土资源管理局收回土地使用权上诉案 [问题提示] 末在约定的期限内完成拆迁安置，土地行政管理部门就有 陕收回土地使用权吗? 中华人民共和国最高人民法院行政判决书 (2002)行终宇第7号 上诉人(一审被告)：湖北省武汉市国土资源管理局(原湖 北省武汉市土地管理局)。住所地：湖北省武汉市汉口三阳路13 号。 法定代表人：张林，该局局长。 委托代理人：王茂坚，湖北今天律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)：武汉兴松房地产开发有限公司。住 所地：湖北省武汉市武昌区和平大道50号。 法定代表人：郭锦智，该公司董事长。 委托代理人：何宝忠，北京市翱翔律师事务所律师。 被上诉人(一审第三人)：武汉华锋置业发展有限公司， 所地：湖北省武汉市汉口云林街12号。 法定代表人：万俊华，该公司董事长。 委托代理人：王豫青，湖北创智律师事务所律师。 湖北省武汉市国土资源管理局(原武汉市土地管理局，以下 简称武汉市土地局)不服湖北省高级人民法院对武汉兴松房地产 开发有限公司(以下简称兴松公司)诉其收回土地使用权一案作 出的[2001)鄂行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院 依法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯 参加的合议庭，审理了本案。书记员谭伟担任记录。本案现已审 理终结。 湖北省高级人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以 下事实：1993年11月17日，兴松公司与武汉市土地局签订了 WP 93--204号《国有土地使用权批租合同》(以下简称《批租 合同》)。该合同约定：甲方武汉市土地局将位于武昌和平大道中 山路口的12000平方米土地出让给乙方兴松公司开发，乙方向甲 方支付每平方米74元，总额为532．8万元人民币的土地使用权 批租地价。此外，双方还就履行期限等问题作出约定，其中第四 条约定：乙方承担的拆迁户还建安置，从发出拆迁线之日起，必 须在两年内完成。第六条约定：本合同项下的批租地块，其用途 为写字楼、商住楼、还建住宅，乙方同意自1993年11月17日 起，4年内完成规划确定的项目建设；4年内未完成又无正当理 由的，甲方有权要求乙方按甲方确定的标准补交该地块的市值地 价差价，直至收回该土地的土地使用权。合同签订后，兴松公司 领取了拆迁许可证，证上载明拆迁期限为1993年12月3日至 1994年3月3日。随后，兴松公司开始实施旧房拆迁，但由于在 与拆迁户协商补偿安置方面难度大，拖延了拆迁时间，至1994 年10月10日市拆迁办验收时，该地块仍有个别拆迁户的拆迁安 置问题没有解决。同年11月，兴松公司与武汉华锋置业发展有 限公司(以下简称华锋公司)签订《联合开发协议书》，约定由 华锋公司以注入资金的形式建设规划商住楼部分，湖北省武汉市 武昌区城市综合开发管理办公室为该协议进行了鉴证。之后，因 拆迁中的遗留问题、资金投人问题、危旧房改造的优惠政策兑现 问题以及办理有关建设施工方面许可证等问题不落实，工程迟迟 不能开工。至1995年10月，经湖北省武汉市武昌区人民政府同 意，该工程才开始动工兴建。建设中，又由于兴松公司与施工单 位因工程款问题发生纠纷，工程几度停工。致使还建楼到期不能 交付，导致拆迁户居民多次集体上访，堵塞交通。其间，武汉市 土地局曾发文、，召开协调会，敦促兴松公司复工。1996年9月 20日，兴松公司与原中国农业银行武汉市分行武昌区支行水果 湖办事处(现中国农业银行武汉市水果湖分理处，以下简称农行 水果湖分理处)：签订，{抵押合同》，用上述批租土地上的在建工 程为湖北金城服务有限公司贷款三百万元提供担保，双方在湖北 省武汉市武昌区房地产管理局办理了抵押登记。同年12月，兴 松公司又与华锋公司签订．“联合开发补充协议书”，将该项目的 全部未完工程(还建楼、商住楼)全权委托华锋公司兴建，以兴 松公司的名义经营，但该协议因未得到武汉市土地局的认可没有 实施。武汉市土地局于1997年1月作出《关于责令“兴松园小 区”项目拆迁还建房限期复工的通知)，限期兴松公司务必复工， 尽快按协议还建安置，否则将采取措施依法对该项目进行处理。 由于兴松公司在还建楼、商住楼均建至框架三层后一直未能复 工，武汉市土地局在举行了兴松公司、华锋公司参加的听证会 后，于1997年4月16日作出武土行决字[1997]第002号行政 处罚决定书。认定：市规划局于1993年11月25日发出拆迁线，到立案调查时已过三年零三个月，还建工程建到框架三层长期停 工，多次督促仍未复工，致使该片拆迁户共发生七次堵塞和平大 道交通事件，给社会安定带来严重影响。根据《中华人民共和国 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例)(以下简称《暂行条 例》)第十七条的规定，．决定无偿收回该合同中批租地块的土地 使用权。兴松公司接到处罚决定后向湖北省土地管理局申请复 议。该局复议后，作出鄂土行复决字[1997)第01号《行政复 议决定书》，维持了武汉市土地局的处罚决定。 另查明，武汉市土地局在作出处罚决定后，即批准武昌物业 公司接手“兴松园小区”项目，该公司现已完成项目的建设。 湖北省高级人民法院经审理认为，兴松公司与武汉市土地局 双方经共同协商所签订的{批租合同》合法有效。兴松公司在履； 行合同过程中，未在拆迁线发出后两年内完成拆迁户的还建安 置，违反了合同第四条的规定。武汉市土地局在对兴松公司作出 处罚前，进行了调查，并根据兴松公司及第三人的申请举行了听 证。在作出处罚决定后又送达给当事人，同时告知其享有申请复 议及向人民法院提起诉讼的权利。因此，武汉市土地局作出的处 罚决定程序合法。但是，由于合同第六条约定，乙方未在四年内 完成规划项目建设且无正当理由时，甲方才可以收回土地使用 权。该条是双方对收回土地使用权的特别约定，这一约定并未违 反法律法规的强制性规定。因此，兴松公司未在合同约定的四年 期限内完成规划项目建设，是武汉市土地局对其实施处罚的前提 条件。而在武汉市土地局作出处罚决定时，距拆迁线发出的时间 为三年零三个月，尚未超过合同约定的期限。武汉市土地局在兴 松公司未违反合同第六条约定的期限，不具备对其实施处罚的前 提条件时，作出处罚决定收回兴松公司已取得的国有土地使用 权，认定事实不清，主要证据不足。兴松公司与武汉市土地局之 间签订的(批租合同)系武汉市土地局提供的格式合同，根据 《中华人民共和国合同法》第四十一条的规定“对格式合同的理 解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种 以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。”本案 中，武汉市土地局认为合同第四条规定的两年还建期限同时也是 合同规定的条件，而兴松公司认为该条只是双方对合同履行期限 的约定，因此应按照兴松公司的理解作为依据。武汉市土地局认 为兴松公司违反合同第四条规定的期限，同时也违反了合同规定 的条件，符合《暂行条例》第十七条规定的处罚条件的理由，不 能成立。兴松公司在与武汉市土地局签订《批租合同》后，未严 格按照合同规定在两年内完成还建安置，导致拆迁户堵塞交通， 影响社会稳定，应承担相应的过错责任。第三人华锋公司虽然不 是本案行政处罚的对象，但由于该公司在“兴松园小区”项目上 实际投入资金进行建设，与本案的处理结果有法律上的利害关 系，其因武汉市土地局实施处罚所造成的损失，亦应在本案处理 时一并予以解决。第三人农行水果湖分理处系“兴松园小区”项 目的抵押权人，与本案的处理结果亦存在法律上的利害关系，但 其与兴松公司之间的债权债务系平等主体之间民事法律关系，可 以通过民事诉讼或其他途径解决，本案不予审理。鉴于本案被诉 的处罚决定是武汉市土地局在拆迁户闹事已经影响到社会安定的 情况下作出的，且已经实际执行，为维护社会公共利益，对兴松 公司提出的撤销该处罚决定的诉讼请求，不予支持。据此，经合 议庭评议并提交审判委员会讨论决定，根据最高人民法院《关于 执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十八 条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(一)项、第二十 五条第一款、第二十八条第(七)项之规定，判决如下：一、确 认武汉市土地局1997年4月16日作出的武土行决字（1997)第 002号行政处罚决定违法；二、武汉市土地局自本判决生效之日 起两个月内向兴松公司赔偿6905638．3元(其中含华锋公司 1043490．8元)；三、武汉市土地局自本判决生效之日起两个月 向兴松公司赔偿80％的利息损失。利率按中国人民银行同期存 款利率计算，本金为6905638．3元，计息时间自1997年7月12 日起，至实际支付时止。本案一审案件受理费38880元，由武汉 市土地局负担。 湖北省高级人民法院经庭审质证，认定一审被告武汉市土地 局提供的有效证据有：WP--93--204号《批租合同》、拆迁红线 图、“城市建设房屋拆迁申请书”及“验收审批书”、武规土建字 (1991)002号“关于1991年全市第一批危改项目请求特批的请 示”(附第一批名单)、武政办(1990)巧号“关于危破房改造问 题的会议纪要”、武规土拆字[1996)018号文、武规土拆字 (1997)008号文、立案报告、调查报告、调查处理意见、武土行 告(1997)01号“行政处罚告知书”、兴松公司和华锋公司的听 证申请、武立法听字(1997)001号“听证通知书”、听证笔录、 武土行决字(1997)第002号(行政处罚决定书)、鄂土行复决 字[1997)第01号《行政复议决定书》。 认定一审原告兴松公司提供的有效证据有：WP—93—204号 《批租合同》、行政处罚决定书、武昌政函(1995)4号文、 “开 工报告”、国有土地使用证、企业法人营业执照、夯扩桩基施工 合同、兴松公司成立《合同》和《章程)、要求武汉市土地局赔 偿损失的费用单据。 认定一审第三人华锋公司提供的有效证据有：《联合开发协 议书》及《联合开发补充协议书)、兴松公司给华锋公司的“开 工通知书”、要求被告赔偿损失的费用清单。 认定一审第三人农行水果湖分理处提供的有效证据有：武汉 市中级人民法院(1997)武经初字第225号民事判决书、与兴松 公司签订的抵押合同及抵押物清单、房屋他项权证。 上述证据随案移送本院。经审查，武汉市土地局、兴松公司 和华锋公司提供的证据可以作为认定本案事实的根据。本案一审 审理期间，湖北省高级人民法院于2001年8月6日作出[2001) 鄂高法监一经再字第14号民事判决，认定农行水果湖分理处和 兴松公司的房地产抵押关系不成立，因此农行水果湖分理处所提 供的证据不能证明其系“兴松园小区”项目的土地的抵押权人。 武汉市土地局不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人 兴松公司违反《批租合同)第四条的约定，根据《暂行条例》第 十七条的规定对其予以处罚是正确的，一审判决确认被告的行政 行为违法，没有任何事实和法律依据；国有土地使用权出让合同 属典型的行政合同，不适用合同法的有关规定，一审判决适用合 同法的规定属适用法律错误；华锋公司的投入，系违法转让土地 所致，一审判决迳行认定赔偿华锋公司104万余元，是不合法 的；华锋公司与兴松公司属平等主体之间的关系，本案不应予以 审理。 被上诉人华锋公司辩称：一审判决认定被上诉人的处罚决定 违法有充分的事实和法律依据；答辩人与兴松公司从未实施过非 法转让土地的行为，双方联合开发投资“兴松园小区”项目屑企 业间的正常合作，也已被湖北省武汉市武昌区人民政府相关职能 部门认同，因此因上诉人违法处罚而给答辩人造成的全部损失应 获得足额赔偿。 被上诉人兴松公司和农行水果湖分理处未向本院提交答辩 状。 本院认为，武汉市土地局与兴松公司签订的《批租合同》合 法有效，合同双方应当依照合同的约定履行合同义务。兴松公司 在发出拆迁线两年内未能完成还建安置，违反了《批租合同》第 四条的约定，根据{暂行条例)第十七条第二款关于“未按合同 规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理 部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，武汉市土地局可以根据兴松公司 违反合同情节的程度作出相应的处罚。收回土地使用权的处罚实 际上是解除合同的行为，属于最严厉的制裁措施，应当是在一方 严重违约，致使合同目的不能实现时，另一方采取的制裁措施。 根据《批租合同》第六条的约定，兴松公司自1993年11月17 日起4年内无正当理由未能完成规划确定的写字楼、商住楼、还 建住宅的项目建设的，武汉市土地局有权作出收回该土地使用权 的处罚决定。虽然兴松公司未能按照《批租合同》第四条的约 定，在发出拆迁线两年内完成还建安置，但在武汉市土地局 1997年4月16日作出收回土地使用权的处罚决定时，尚未超过 合同第六条约定的期限。因此武汉市土地局作出收回兴松公司已 取得的国有土地使用权处罚决定，认定事实不清，主要证据不 足。鉴于武汉市土地局武土行决字[1997)第002号行政处罚决 定已经实际执行，为维护社会公共利益，一审判决确认该决定违 法，并无不当。因该决定违法给兴松公司造成的财产损失应当由 武汉市土地局承担赔偿责任。华锋公司与兴松公司签订的是联合 开发建房的协议，协议约定“项目未完工程全权委托华锋公司兴 建，以兴松公司的名义经营”，相互间并没有发生土地使用权的 转移，武汉市土地局认为华锋公司的投入系违法转让土地所致， 缺乏事实依据。华锋公司与兴松公司联合开发建房属于平等主体： 之间的民事法律关系，华锋公司在“兴松园小区’项目的投资应； 含括在兴松公司应获得赔偿的数额内，但其投资的损失以通过民； 事诉讼或其他途径解决为宜。本案一审期间，湖北省高级人民法 院[2001)鄂高法监一经再字第14号民事判决已经认定农行水 果湖分理处和兴松公司的房地产抵押关系不成立，因此农行水果 湖分理处与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系，不应作 为本案的第三人参加诉讼，一审判决仍认定其系“兴松园小区” 项目的抵押权人，与事实不符。《批租合同》第四条的内容不存 在两种以上的理解，一审判决适用《中华人民共和国合同法》第 四十一条规定确认格式合同的解释不当，应予纠正。综上，根据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项的规定， 判决如下： 一、维持湖北省高级人民法院[2001)鄂行初字第1号行政 判决第一、三项； 二、维持湖北省高级人民法院[2001)鄂行初字第1号行政 判决第二项中“武汉市土地局自本判决生效之日起两个月内向兴 松公司赔偿6905638．3元”的内容；撤销该项中“其中含华锋公 司1043490．8元”的内容。 本案二审案件受理费38880元，由上诉人武汉市土地局负 担。 本判决为终审判决。 审 判 长 岳志强 代理审判员 马永欣 代理审判员 甘 雯 二OO三年二月二十五日 书 记 员 谭 伟 ．本案例摘自中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审 判》(总第5集)，法律出版社2003年版，第264页。