22．黄义侗等不服福清市港头镇人民政府关于占用耕地建造坟墓的行政处理决定案 [提示] 处理占地造坟与耕地承包人的纠纷时，应依据何种法律规范调整？ [案情] 原告：黄义侗，男，1941年1月9日出生。 原告：黄义福，男，1944年6月5日出生。 原告：黄义明，男，1958年12月26日出生。 被告：福清市港头镇人民政府。 法定代表人：魏成俊，镇长。 被告港头镇人民政府于1997年8月5日作出港政综(1997) 第078号关于对后园村黄义侗等四兄弟强占耕地、乱建坟墓问题 的处理决定，认定后园村村民黄义侗等四兄弟，不听村、镇干部 多次劝阻，于1997年7月1日，强占本村翁唯兴等人承包的耕 地，挖穴造墓，殡葬其母。黄义侗等人的行为，严重违反了《中 华人民共和国土地管理法》的有关规定及福清市人民政府融政综 1996)第235号公告、港头镇人民政府通告关于禁止乱建坟墓、 摒除丧葬陋习的规定，浪费耕地资源，损害土地承包人权益，引 发了与承包人的纠纷，造成不良影响。为此，镇政府根据《土地 管理法》第十三条第三款的规定，经研究作出决定：黄义侗等人 应在8月20日前将其母坟墓自行迁移至南芦埔尾山公墓区。逾 期不迁移，镇政府将组织强制执行，由此所产生的费用和其他一 切后果由黄义侗等人承担。黄义侗等四人不服港头镇政府的处理 决定，于1997年8月8日向福清市人民法院提起诉讼。 原告诉称：被告港头镇政府的处理决定，认定我们“强占耕 地、乱建坟墓’’与事实不符，适用法律不当，有失行政执法的公 正廉洁，请求法院判决撤销被告的行政处理决定。具体事实和理 由：(1)我们逝去父母所葬墓地是后园村历史以来事实上的公用 坟场，既非耕地，也不属市镇规定的必须搬迁墓地范围。至今此 墓区已有6个墓群。市、镇、村均无要求坟墓搬迁的明文规定o (2)早在1947年我们的父亲去世就葬于此墓地。我们对该墓地 享有使用权。今年6月，原告之母逝世，合葬此墓，天经地义， 理所当然，这在我市农村尚未实行火葬前，既符合村规民俗，也 避免土地消费，根本不属“乱建坟墓”，更不是“丧葬陋习”，况 且父母合葬一处没占耕地，没有损害耕地承包人权益。被告没有 实际调查，偏信片面之词作出决定。(3)根据(行政诉讼法)第 三十三条规定，被告在诉讼过程中无取证的权利，故所取证据无 效。 被告辩称：我们所作出的行政处理决定，认定事实清楚，证 据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法判决维持被告的处 理决定。具体事实和理由是：(1)原告黄义侗等人不听村、镇干 部多次劝阻，并无视后园村委会对其发出的关于不能占用耕地造墓，本村公民离世均统一安排在南芦埔尾山公墓区安葬的书面通 知，于1997年7月1日强占翁唯兴、翁明光等人承包的耕地； 挖穴造墓，殡葬其母。由于原告等人的错误行为，引起双方严重 冲突，面临一场即将发生的械斗，镇政府得报后，组织人员赶赴 现场予以制止，该案事实清楚，证据确实。(2)原告等人的行为 违反了《土地管理法》第十一条关于土地的所有权和使用权受潦 律保护，任何单位和个人不得侵犯的规定，同时也违反了福清市 政府及港头镇政府《关于禁止乱建坟墓，摒除丧葬陋习的通告》 的规定，我们根据(土地管理法》关于各级人民政府应当采取措 施，保护耕地，制止荒废、破坏耕地的行为之规定，作出处理决 定，适用法律正确。(3)我们认真调查，依法取证，程序合法， 经慎重研究才作出处理决定。 [审判l。 (一)一审情况 福清市人民法院经公开审理查明：1997年6月下旬，原告 黄义侗等四兄弟之母病逝后，欲将其母埋葬在本村翁唯兴等人的 承包耕地内，因而双方引起严重纠纷。经村、镇干部多次反复劝 阻，原告黄义侗等人没有接受劝告，仍占用耕地，于1997年7 月1日挖穴造墓，殡葬其母。为此，港头镇人民政府于1997年8 月5日作出港政综(1997)第078号关于对后园村黄义侗等四兄 弟强占耕地、乱建坟墓问题的处理决定，认定后园村村民黄义侗 等四兄弟，不听村、镇干部多次劝阻，于1997年7月1日，强 占本村翁唯兴等人承包的耕地，挖穴造墓，殡葬其母。黄义侗等 人的行为，严重违反了(中华人民共和国土地管理法)的有关规 定及福清市人民政府融政综(1996)第235号公告、港头镇人民 政府通告关于禁止乱建坟墓、摒除丧葬陋习的规定，浪费耕地资 源，损害土地承包人权益，引发与承包人的纠纷，造成不良影 响。为此，镇政府根据(土地管理法》第十三条第三款的规定， 经研究作出决定：黄义侗等人应在8月20日前将其母坟墓自行 迁移至南芦埔尾山公墓区。逾期不迁移，镇政府将组织强制执 行，由此所产生的费用和其他一切后果由黄义侗等人承担。 以上事实有下列证据证明： 1．福清市港头镇人民政府港政综(1997)第078号关于对后 园村黄义侗等四兄弟强占耕地、乱建坟墓问题的处理决定。 2．港头镇后园村民委员会关于港头镇后园村乱占耕地修造 坟墓的报告。 3．港头镇后园村民委员会对黄义侗等人关于不得占用耕地 建坟的通知。 4．港头镇后园村民委员会关于墓地纠纷调解报告。 5．现场照片27张。 6．当事人黄义福等人的陈述。 7．讼争地的耕地承包人翁明光等人及其他八位证人的证言。 福清市人民法院审理认为：被告福清市港头镇人民政府经调 查确认原告黄义侗等人葬母地点是耕地，以原告强占他人承包的 耕地，挖穴造墓，违反了(中华人民共和国土地管理法》的有关 规定及违反了福清市人民政府、港头镇人民政府关于禁止乱建坟 墓、摒除丧葬陋习的通告之规定为由，于1997年8月5日作出 港政综(1997)第078号行政处理决定：黄义侗等四兄弟应在8 月20日前将其母坟墓自行迁至南芦埔尾山公墓区。被告的行政 处理决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 福清市人民法院依照{中华人民共和国行政诉讼法)第五十 四条第(一)项之规定，判决如下： 维持福清市港头镇人民政府于1997年8月5日作出的港政 综(1997)第078号关于对后园村黄义侗等四兄弟强占耕地、乱 建坟墓问题的处理决定。 诉讼费人民币100元，由四原告共同负担。 (二)二审情况 黄义侗等四人上诉称：本案是上诉人与翁唯兴等人之间的土 地使用权争议，被上诉人依法只能对该争议进行调解或作出使用 权确认的处理决定。但被上诉人离开讼争地是上诉人先父坟地的 事实；错误地将“争议”认定为“强占”，混淆了案件的性质， 并作出了不合法理的迁墓决定，其在实体上缺乏事实依据。被上 诉人的处理决定既然认定上诉人“强占本村翁唯兴等人承包的耕 地”，就表明本案的性质是侵犯土地所有权或使用权案件。根据 《土地管理法)第五十三条的规定，应由县级以上地方人民政府 土地管理部门处理。被上诉人对自己无权处理的案件作出处理， 是超越法定职权的行为，其程序上违法。原判对该处理决定予以 维持，导致逻辑上的混乱。请求撤销原判；撤销福清市港头镇政 府的行政处理决定。 福清市港头镇政府辩称：上诉人葬母地点即使有其先父坟， 墓，但70年代已被平整为耕地，80年代由后园村委会给村民翁： 明光等人承包耕作至今。上诉人却以其葬母之地系先父旧坟地为： 由，在该地区挖穴造坟，为此引发其与该地承包人的土地使用权 纠纷，被上诉人根据(土地管理法)有关规定作出的行政处理决 定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在超越职权的行； 为。请求维持原判。 二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的证据。 福州市中级人民法院审理认为：本案上诉人黄义侗等人的行 为，属于应由国务院{关于殡葬管理的暂行规定)规范的行为。 根据该行政法规规定，殡葬工作属民政工作，在各级人民政府领 导下由民政部门负责管理。福清市政府融政综(1996)字235号 公告规定，福清市各级政府均有权对乱建坟的行为进行处理。 规范性文件符合国务院《关于殡葬管理的暂行规定》，可以参 因此，被上诉人福清市港头镇人民政府有权处理本辖区内关于殡 葬的民政事务。被诉处理决定明确指出黄义侗等人的行为违反上 述公告的规定，应视为在行政处理中适用了上述公告。但被诉处 理决定未直接引用上述行政法规的具体规定并直接引用福清市政 府的公告，属具体行政行为的瑕疵。被诉处理决定中关于“逾期 不迁，镇政府将组织力量强制执行”的内容超越职权，本院不予 认可。对于土地承包经营权被侵犯的情形，当事人可以向法院提 起民事诉讼解决，也可以要求行政机关进行调解。但对黄义侗等 人违反有关殡葬管理的行政法规和福清市政府的上述公告的行 为，被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，实体上处理并无不 当，没有侵犯上诉人黄义侗等人的合法权益。 福州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 六十一条第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费100元，由上诉人黄义侗等四人共同负 [评析] 。 本案是福建省首例因行政机关处理村民建造坟墓占地与土地 承包人发生的纠纷而产生的行政争议案件。人民法院在审理过程 中，主要涉及以下几个问题，现仅就这些问题评析如下： 1．本案四原告占地建坟与土地承包人讼争的土地是耕地还 是坟墓地?被告作出认定的事实证据是否充分? 耕地，是指种植农作物，经常进行耕锄的田地。根据有关应 用法律、法规的解释，耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒 未满三年的耕地和当年的休闲地(轮歇地)，以种植农作物为主， 并附带种植桑树、茶树、果树和其他林未的土地，以及沿海沿湖 地区已开垦利用的“海涂”、“湖田”等。因农业结构调整，把原种植农作物的耕地改为林、果、茶、渔场用地的，仍视为耕地 坟墓地，是指建坟造墓用以埋葬死者的土地。一般地说，埋葬死 者建造的坟墓，在地面上都造有一定的建筑物或者构筑物，包括 大的如陵墓，小的如建碑立墓志，在坟墓地范围内不再耕作农作 物。本案中，四原告与土地承包人讼争的土地，是耕地还是坟墓 地，这是本案争议的焦点，作出正确认定，直接关系到本案的处 理结果。原告认为，讼争地是后园村历史以来事实上的公用坟 场，其早于1N7年去世的父亲及其他一些村民就埋葬在此地 原告对此墓地享有使用权。现在，母亲去世，父母合葬，天经地 义，理所当然。因此，讼争地既非耕地，也不属本市、镇规划必 须搬迁的墓地范围，讼争对方主张该地属于耕地，被告并加以确 认，是不符事实的，被告据此作出处理决定，缺乏事实根据。另 一种意见认为，后园村生产组织对该块土地是作为耕地发包给土 地承包人翁唯兴等人的，多年来也都是作为耕地使用，耕种各种 农作物。也就是说，早年的非耕地经过平整经营已经成为耕地， 即使原告的父亲等过去逝世的村民是埋葬在此地下，但经平整耕 作经营，也已改变了其原来的性质，该地已属耕地。被告经调查 认定讼争地为耕地，事实清楚，证据是充分的。法院经审理确认 了讼争地属于耕地。 2．本案被告处理四原告因占地造坟与耕地承包人的纠纷， 应依何种法律规范调整?其适用法律是否有误? 本案四原告占地建造坟墓，并因此引发了与耕地承包人的纠 纷，对此应由何种法律规范进行调整，法院在审理中也存在意见 分歧。有的认为，本案原告黄义侗等人建造坟墓占地的行为，属 于应由国务院(关于殡葬管理的暂行规定)规范的行为，该法规 第六条规定：“禁止占用耕地(包括个人承包耕地和自留地)作 墓地，已占用耕地的坟墓，应限期迁出或就地深埋。禁止出租、 转让、买卖墓地或墓穴。禁止恢复或建立宗族墓地。因国家基本 建设或农田基本建设而迁移或平毁的坟墓，禁止返迁或重建。” 很显然，原告的行为违反了以上规定。被告作出的处理决定未直 接引用该行政法规的具体规定，而是引用福清市人民政府融政综 (19跖)第95号(关于禁止乱建坟墓、摒除丧葬陋习的公告》， 属被告具体行政行为的瑕疵。但被告的处理决定明确指出原告黄 义侗等人的行为违反了上述公告的规定，应视为在行政处理中适 用了上述公告。因为福清市人民政府颁布的公告是贯彻国务院上 述行政法规的，与其并没有抵触，因此只能看做是被告的行政处 理决定中存在的不足之处，并不影响具体行政行为的合法性。另 一种意见认为，鉴于现代社会行政管理的需要，在立法设定中， 公民、法人和其他组织的一种行为，可能同时违反了两种不同种 类的行政法律规范，因而受几种不同法律规范所调整。本案即是 属于此种情形。司法实践中，类似案件也不鲜见。本案中，原告 黄义侗等人占用耕地建造坟墓的行为，违反了殡葬行政法规的规 定，同时也违反了土地管理法律法规的有关规定。如< 土地管理 法》第十三条规定：土地所有权和使用权受法律保护，任何单位 和个人不得侵犯。第十四条规定：土地的承包经营权受法律保 护。<土地管理法实施条例)规定：单位和个人承包经营的土地 和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途， 不得擅自建房、建窑、建坟……。而且《土地管理法》第十六条 还规定了土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不 成的由人民政府处理；侵犯土地的所有权或者使用权的，土地管 理部门可作责令停止侵犯、赔偿损失的处理。因此，本案被告适 用土地管理法律的有关规定和殡葬管理的有关规范作出处理决 定，并无不当。我们赞同第二种意见，认为本案被告依据有关土 地管理和殡葬管理有关规定所作出的处理决定，适用法律是正确 的。 3．本案四原告的行为是涉及土地承包人的土地使用权还是承包经营权?“两权”是否具有实质属性的差别? 综上所述，本案原告黄义侗等人认为，讼争地是坟墓地并非 耕地，主张其享有该地的使用权；土地承包人翁唯兴等人认为， 该地是他们作为耕地向村委会承包的，多年来也一直作为耕地使 用，主张其享有该地的使用权，从而双方引起纠纷。被告港头镇 政府依据(土地管理法)及殡葬管理规范性文件作出处理。在案 件审理过程中，对本案讼争的问题是涉及土地使用权还是涉及土 地承包经营权问题，也产生了不同看法。这个问题之所以产生争 议，是因为这涉及本案的处理结果是否正确的问题。有的认为， 本案所涉及的土地处于被翁唯兴等承包经营的状态中，而(土地 管理法)第十三条，已将土地“所有权”、“使用权”与承包经 营权”相分离，因此，该法第十三条的规定不包括土地承包经营’ 权，被告的处理决定引用该条款不妥。另一种意见则认为，土地 使用权是指依照法律对土地加以利用的权利。作为所有权的一项 相对独立的权利而存在的土地使用权，具有土地所有者享有的占 用权、使用权、收益权和部分处分权(当然，土地使用者在行使 上述权能时，又受到土地所有权的制约)。土地承包经营权是指 单位、个人通过合同的方式，取得对集体土地或国有土地从事农 业经营生产获得收益的权利。土地承包经营权是土地使用权的一 种特殊形式。不能认为法律的不同条款分别对使用权和承包经营 权作出规定，即理解为规定土地使用权与土地承包经营权相分 离，即是属于两种不同的属性。有权作应用解释的行政机关作了 这样的解释，我们认为后一种意见是正确的。 (编写人：刘希星) ．本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览) (1999年经济审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2002年版，第546页。