许勇不服泸州市龙马潭区罗汉镇政府收回承包土地使用权案 [问题提示]土地行政赔偿案件中，请求人能否提出精神损害赔偿? 原告：许勇，男，1979年4月5日出生。 法定代理人：许纯清，男，1945年6月7日出生。 被告：泸州市龙马潭区罗汉镇人民政府。 法定代表人：裴世德，镇长。 1996年4月30日，被告龙马潭区罗汉镇人民政府以原告户 籍已迁出本地，并由农业人口转为非农业人口为由，将原告承包 的1．2亩土地收回划拨给他人耕种，并派镇治安员执行了收地决 定。原告许勇不服，于1996年5月25日，向泸州市江阳区人民 法院提起行政诉讼。 原告诉称：原告于1995年8月考人四川省经济管理学校， 同年将户籍从泸州市龙马潭区罗汉镇丘坪村五社迁入该校。之 后，被告违反有关法律政策规定，不顾原告是在校生，仍享有土 地承包权的实际情况，以原告户籍已迁出本地为由，强行将原告 承包的土地收回，致使原告丧失经济来源，给学习和生活造成了 很大影响。为此，请求法院撤销被告收回承包地的错误决定，赔 偿原告少收一季小春作物所造成的实际损失1000元，并赔偿原 告精神损失费2000元。 被告辩称：被告属城郊乡镇，人多地少，特别是可耕种土地 严重紧缺，为缓和用地矛盾，被告根据原泸州市市中区人民政府 《关于完善农村双层经营体制若干问题的意见》 (泸市府发 11987]175号)精神，制定了本镇《关于完善农村双层经营体制 若干问题的决定》，规定凡户籍已迁出和死亡的人口，属于应调 出土地的对象。原告因升学，其户籍已于1995年8月迁出本镇， 不再是本镇农村集体经济组织的成员，被告按照上述规定，并综 合考虑本镇的实际情况，收回原告承包的土地是合理合法的，请 法院维护被告依法作出的收地决定，驳回原告的诉讼请求。 [审判] 四川省泸州市江阳区人民法院受理此案后，经审理查明：原 告许勇原系泸州市龙马潭区罗汉镇丘坪村五社人。1989年3月， 许勇家与罗汉镇丘坪村五社签订了从1989年起至2000年止的联 产地承包合同，原告承包的土地份额为1．2亩。1995年7月，原 告在罗汉镇中学初中毕业后，于同年8月考入四川省经济管理学 校，户口随之转入该校。1995年11月，被告以原泸州市市中区 委、区政府《关于完善农村双层经营体制若干问题的意见}(泸 区秀发11988]23号文)及罗汉镇乡府发119891 9号文件精神 为据，认为原告户口迁出本地，不再是农村集体经济组织的成 员，无权继续承包土地，遂决定将原告承包的1．2亩土地调整给 另一村民耕种。原告及家人即以四川省国土局制定的《四川省土地管理实施办法》有关规定为据，拒绝执行被告的收地决定。此 后，原告承包的1．2亩土地仍由其家庭耕种。1996年3月，原告 所在村社应划地而未划地的5个新进村民要求被告划拨承包地 为此，被告决定通过召开社员大会解决是否收回原告及另一学生 承包的土地问题(该社另有一名在校大专生，与原告同一年迁出 户口，但该生未起诉)。1996年4月26日，丘坪村五社以发包方 的身份召开村民大会。到会的47户村民中，有27户同意原告继 续耕种承包地。同年4月30日，被告按其制定的乡府发[1989] 9号文中“凡死亡和迁出的人口，都应退出承包地”的规定作出 决定，书面通知原告及家人退出原告承包的1．2亩土地，并当 执行了收地决定。收地时，原告承包地内种植的小春柞物长势良 好，但被告未对此作出估价和赔偿即把土地调整给了他人。原告 不服，遂请求人民法院依法撤销被告作出的收地决定。 在本案审理期间，经法院及有关部门协调，被告已于1996 年10月将收回的土地退还原告耕种，并提供了原告少收一季小 春作物所造成的实际损失数额折价为350元的事实依据。 同时又查明：现龙马潭区罗汉镇人民政府原属泸州市市中区 人民政府管辖，1996年7月，泸州市人民政府按照国务院批准 的方案调整行政区划，新增设了龙马潭区人民政府，并将原泸州 市市中区政府所辖的罗汉镇划归龙马潭区人民政府管辖。 上述事实有下列证据证明： 1．1987年7月2日由四川省人大常委会通过的< 四川省土地 管理实施办法)第四十九条：“本办法具体应用中的问题，由四 川省国土局解释。” 2．四川省国土局制定的{四川省土地管理实施应用中若干问题 解答的通知》(川国土法[1989]第1号)第二十七条：“大、中专 在学校生虽然户口、粮食关系已转到学校，但需要家庭负担，原 定承包的土地面积可不退还农村集体经济组织。毕业分配后，当 地土地所有者可将其土地收回，另行调整承包经营面积。” 3．泸州市中区委、区政府{关于完善农村双层经营体制若 干问题的意见》(泸区委发11988]23号文)“……参加本次调整 承包地的人员有：凡死亡和迁出的人口，都应退回承包地”。 4．罗汉镇人民政府《关于完善农村双层经营体制若干问题 的规定》“……今后承包期内应退出承包地的人员：死亡和迁出 的人口”。 5．罗汉镇人民政府关于收回许勇承包地的通知书。 6．罗汉镇人民政府秘书郑德华证实：原告少收一季小春作 物所造成的实际损失，按全镇平均亩产值折价，应为350元左右 7．双方当事人陈述。 四川省泸州市江阳区人民法院根据上述事实和证据认为： 1．被告作出的收地决定违反有关法规规定。原告考取四川 省经济管理学校后，虽然其户口和粮食关系已迁出原籍，但原告 系在校生，主要任务是读书学习，因而在经济上仍不能自立，还 需要家庭负担。土地是农村的重要生产资料，是农民生活的主要 来源，根据有关法规规定，原告在原籍所承包的土地，可以耕种 至毕业分配后，以使其学习和生活有相应的保障，故被告收回原 告承包地的行为与法相悖，应予撤销。 2．原告要求赔偿损失应予支持。由于被告上述违法行政行 为造成了原告少收一季小春作物的损失，侵害了原告的合法权 益，被告依法应承担赔偿责任。被告提供的具体赔偿数额，是罗 汉镇1996年小春作物的平均亩产值，客观、真实，应予采纳。 而原告请求赔偿的数额过高，与实际损失不符，故对超过的部分 不应采纳。 3．原告要求被告赔偿精神损失费无事实及法律依据，法院 不予支持。 四川省泸州市江阳区人民法院依照(中华人民共和国行政诉 讼法》第五十四条第(二)项第二日、第六十七条第一款之规 定，作出如下判决： 1．撤销被告龙马潭区罗汉镇人民政府于1996年4月作出的 收回原告联产地使用权的行政决定。 2．被告赔偿原告经济损失336元，在本判决发生法律效力 后5日内付清。 本案诉讼费100元，由被告龙马潭区罗汉镇人民政府承担。 [评析] 1．关于适用法律问题。本案双方当事人对案件事实无争议， 只是在处理结果上，对法规的适用各执己见。被告作出收回原告 承包地的决定，是依其制定的乡府发[1989]9号文件的规定， 而此文件又是以原泸州市市中区委、区政府[1988]23号文件为 据制定的。一般情况下，这类政策性文件在本行政辖区内执行是 有效的。但《四川省土地管理实施办法》是由四川省人大常委会 批准实施的，此法规在四川省范围内具有普遍的法律约束力。按 照适用法律、法规、规章及其他规范性文件应遵循的原则，即法 律效力高于行政法规与地方性法规；行政法规与地方性法规效力 高于部门规章和地方政府规章；部门规章和地方政府规章效力高 于其他规范性文件。显然，四川省土地管理法规的效力高于泸州 市各级政府有关文件的效力，所以，处理本案的法律依据，应当 是四川省人大常委会批准实施的土地管理法规，而不是泸州市各 级政府的有关文件。因此，法院认定被告作出收回原告承包地的 决定属适用法律错误，并依法予以撤销是正确的。 2．关于赔偿问题。本案原告提出的赔偿请求，既有经济损 失赔偿，又涉及精神损害方面的赔偿。对经济损失的赔偿，确实 存在因被告违法行政行为导致原告经济利益减少的客观事实，人 民法院根据(中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款关 于“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政 机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔 偿’’的规定，判决被告赔偿原告的实际经济损失是合理合法的 至于原告要求行政精神损害赔偿问题，目前我国行政法律尚无明 确规定，但根据行政法理论，提起行政精神损害赔偿的范围仅限 于侵犯公民的名誉权、荣誉权、人身权等案件，本案是联产地使 用权纠纷，不属精神损害赔偿的案件范围，也不存在侵犯原告上 述几项权利的情况，因此，原告要求被告承担收回联产地使用权 对他造成的精神损害赔偿责任，显然于法无据。人民法院结合本 案实际情况，不支持原告这一主张是正确的。 3．关于本案管辖问题。泸州市调整行政区划的时间是1996 年7月，原泸州市市中区政府(现江阳区)所辖的罗汉镇被划归 龙马潭区政府管辖。原告1996年5月向原泸州市市中区人民法 院(现江阳区人民法院)提起诉讼，是在行政区划调整之前，因 此，本案由江阳区人民法院审理，符合(中华人民共和国行政诉 讼法》的有关规定。 (编写人：赖永芬) ．本案例摘自中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：(中国审判案例 要览)(1997年经济审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社1998年版，第494