三明市农房建材成套供应公司不服三明市人民政府收回土地使用权决定案 [问题提示] 如何界定行政机关主管人员批文的法律性质? [案情] 法定代表人：陈光辉，经理。 被告：三明市人民政府。 法定代表人：叶继革，市长。 原告于1992年3月13日向三明市土地管理局申请划拨三明 市家具总厂5590平方米土地兴建商品房综合楼，又于1993年8 月29日再次申请划拨三明市梅列区徐碧乡列东菜地1050平方米 作为城市广场用地。被告于1993年1月18日和1994年1月6日 分别做出明政(1993)地11号和明政(1994)地3号批复，决定 划拨三明市家具总厂5590平方米土地作为市地产品市场建设用地；征用列东村菜地1050平方米作为城市广场建设用地。由于 原告与三明市家具总厂之间存在土地补偿费纠纷、行政争议等原 因，上述两幅土地现仍未按批复确定的用途动工开发。1997年3 月6日和7月15日，原告两次向三明市土地管理局和被告提交 申请延期开发和继续开发原经审批土地的报告。8月15日，三 明市土地管理局向原告发出征地收款通知书，向原告收取土地闲 置费人民币12500元。1998年5月6日，被告做出了明政 (1998)地1a7号“关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场 和代征广场用地的批复”，以原告征拨土地经批准后多年连续未 投入开发使用，造成土地长期闲置为由，根据(土地管理法)第 十九条之规定，决定收回该土地的使用权。原告不服，于1999 年3月10日向三明市梅列区人民法院提起行政诉讼。 原告诉称：原告在开发该地块的过程中，由于诸多的原因迟 延开发。原告曾于1995年8月的法定申请延期开发期限内书面 报告三明市土地局要求迟延开发，但被告及职能部门一直未作答 复；原告又分别于1997年3月和7月两次书面报告，要求继续 开发该地块，直至1997年8月三明市土地管理局才答复原告， 同意延期开发，收取了土地闲置费，并函告三明市规划局，表示 了该地块仍由原告开发。正当原告准备开发该地块时，被告却突 然改口收回正待开发的两幅用地。被告的这一批复，直接侵犯了 原告的合法权益，请求撤销被告做出的明政(1998)地107号的 批复。 被告辩称：原告申请划拨的两幅土地获准后两年内迟迟未予 开发，以致所划拨的土地被闲置达四五年之久；原告在规定的时 间内由于自身原因，未能对所划拨的土地及时开发，不能作为其 免责的理由，至于三明市土地管理局出具给市规划局“按原审批 执行”的便函，只是作为职能部门的建议，该建议须经规划局同 意并经政府的批准才有法律效力。因此，该建议不能作为农房公 司继续使用土地的依据。被告做出的收回该土地的批复，事实清 楚，证据充分，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请 求。 [审判] ‘ (一)一审情况 三明市梅列区人民法院经审理查明：1992年3月13日，原 告向三明市土地管理局打报告要求划拨三明市家具总厂5590平 方米土地兴建商品房综合楼。1993年1月18日三明市人民政府 做出明政(1993)地11号“关于三明市农房公司兴建市地产品 市场划拨土地的批复”，同意划拨三明市家具总厂5590平方米土 地给原告作为市地产品市场建设用地。该批复在1993年11月2 日送达原告。 1993年8月29日，原告向三明市土地管理局打报告要求代 征地产品市场城市广场用地1050平方米。1994年1月6日三明 市人民政府做出明政(1994)地3号“关于市农房公司代征城市 广场用地的批复”，同意原告代征广场用地1050平方米。该批复 发文当日即送达原告。 上述两幅土地拨出后原告连续多年来未开发使用。1997年7 月15日原告打报告给三明市人民政府，要求继续开发上述地块。 1998年5月27日，原告收到被告做出的明政(1998)地107号 “关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的 批复”。 上述事实有下列证据证明： (1)明政(1993)地11号“关于三明市农房公司兴建市地 产品市场划拨土地的批复”。 (2)明政(1994)地3号“关于三明市农房公司代征城市广 场用地的批复”。 (3)明政(1998)地107号“关于收回三明市农房公司兴建 市地产品市场和代征广场用地的批复”。 (4)三明市土地管理局向三明市农房公司发出的征地收款通 知书和三明市农房公司交纳该款的收据。 三明市梅列区人民法院认为：三明市农房公司分别于1993 年11月2日和1994年1月6日收到被告“关于三明市农房公司 兴建市地产品市场划拨土地的批复”和“关于三明市农房公司代 征城市广场用地的批复”后，超过二年时间未对所拨土地予以开 发使用。被告三明市人民政府根据(中华人民共和国土地管理 法》第十九条第二款的规定，于1998年5月6日做出“关于收 回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复”， 决定收回上述两幅土地使用权，事实清楚，证据充分，程序合 法，适用法律正确。原告起诉中提出三明市土地管理局已经在 1997年8月15日答复原告，同意原告延期开发上述土地，并于 当日收取了原告只有准予延期开发才能收取的土地闲置费，据此 原告认为已经取得了延期开发土地的权利。根据{中华人民共和 国土地管理法)第十九条第二款的规定，只有原批准使用土地的 部门同意，土地使用单位才可以在连续二年未使用土地以后延期 使土地。而本案中原告仅凭三明市土地管理局的答复和缴纳土地 闲置费而未经被告批准，不能取得土地延期使用权。 福建省三明市梅列区人民法院根据{中华人民共和国行政诉 讼法)第五十四条第(一)项、(中华人民共和国土地管理法》 第十九条第二款的规定，判决如下： 维持被告的明政(1998)地107号“关于收回三明市农房公 司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复”。 案件受理费100元，由原告三明市农房公司负担。 (二)二审情况 上诉人(原审原告)诉称：上诉人接到被上诉人批准划拨土 地的批复后，即着手进行开发工作。因许多原因造成迟延开发。 为此，1995年8月向三明市土地管理局提出延期开发申请，未 得到及时答复；1997年3月和7月上诉人又提出继续开发报告， 8月，三明市土地管理局答复，同意延期开发，并按规定向上诉 人收取了土地闲置费，，同时函告市规划局。11月14日晚，被上 诉人法定代表人叶市长召开有关部门负责人会议，明确表示：该 地块还是由上诉人开发。、根据福建省《划拨土地使用权管理办 法)第十一条规定，只有批准延期使用土地后，才能依法收取土 地闲置费。三明市土地管理局是有权收取土地闲置费的行政部 门，其行为当然代表被上诉人。原审认定事实不清，适用法律不 当，被上诉人不仅有同意上诉人经营开发该地块的明确意思表 示，而且向上诉人收取了土地闲置费。因此，原告有权继续开发 使用该地块。请求二审撤销原判和被上诉人的处理决定。 被上诉人(原审被告)辩称：上诉人延期开发土地客观存 在，事实清楚。上诉人延期开发土地没有法定事由。其所谓延期 开发已得到批准的说法，没有事实依据，三明市土地管理局向上 诉人收取土地闲置费是另—个法律关系，不能等同于被上诉人的 批准，而向三明市规划局发出的便函，只能是一种建议，不具有 法律效力，被上诉人召开有关部门的协调会，是解决问题的一个 过程，不是结果，批准必须经书面文件为准，上诉人提出被上诉 人已批准其延期开发不能成立，原审认定事实清楚，证据充分， 适用法律正确，请二审依法驳回上诉，维持原判。 福建省三明市中级人民法院经审理查明：1993年1月18日 和1994年1月6日，被上诉人根据上诉人的申请，分别做出明 政(1993)地11号和明政(1994）号批复，决定划拨家具总 厂土地5590平方米作为市地产品格市场建设用地；征用列东村菜 地1050平方米作为城市广场用地：土诉人分别于1993年11月2 日和1994年1月6日收到被上诉火的批复。上诉人在向被上诉人提出用地申请之前，做了有关准备工作；办理了建设用地规划 许可证；积极参与市家具总厂与列东村土地权属争议的协调；和 市家具总厂及列东村分别签订补偿协议等。按协议规定，上诉人 应支付列东村补偿费7．11万元，该款已支付；应支付市家具总 厂补偿费109．73万元，已支付51万元，尚差58．73万元。上述 二幅土地现仍未按批复确定的土地用途动工开发。1994年11月 8日三明市建设委员会向上诉人发出通知，要求其在1994年12 月31日前动工，1997年12月20日三明市规划局决定对上诉人 建设用地许可证停止执行。1997年1月29日三明市土地管理局 拟制一份“三明市人民政府关于无偿收回三明市农房公司兴建市 地产品市场用地的批复”文稿，报请被上诉人批准，该文稿在审 批期间，上诉人于3月6日和7月25日两次向三明市政府提出 延期开发和继续开发的报告，7月X日被上诉人有关领导在文 稿上签署了“按原审批执行”的意见，8月9日又签署了“此宗 地城市规划另有安排，待规划调整后再发文”的意见。8月15 日三明市土地管理局向上诉人发出征地收款通知书，向上诉人收 取土地闲置费12500元，同时，向三明市规划局发出便函称：市 政府分管领导于1997年7月22日审定同意“按原审批执行”。 该地块仍由该公司开发。当日，上诉人交纳了土地闲置费12500 元。1998年5月6日被上诉人做出了明政(1998)地107号“关 于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批 复”，认定上诉人征拨土地经批准后多年连续未投人开发使用， 造成土地长期闲置，根据(土地管理法》第十九条第二款的规 定，决定收回该土地使用权。 福建省三明市中级人民法院认为：三明市农房公司在接到三 明市人民政府划拨土地批复后，未按批准的土地用途在法定期限 内动工开发。三明市人民政府有关领导对是否收回上诉人划拨的 土地使用权曾有过意见，但均尚未形成决定。三明市土地管理局 在没有接到被上诉人延期开发决定的情况下，向上诉人收取土地 闲置费，不能认为是被上诉人的批准行为，其造成的法律后果应 由三明市土地管理局承担。三明市农房公司主张延期开发该地块 已获得三明市人民政府批准的证据不足。被上诉人做出明政 (1998)地107号“关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场 和代征广场用地的批复”事实清楚，证据充分，程序合法，适用 法律正确。上诉人上诉理由不能成立。 福建省三明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费100元，由上诉人承担。 原告仍不服，向福建省三明市中级人民法院提请再审，三明 市中级人民法院以原判决理由于1999年12月8日做出(1999) 三行监字第105号驳回再审申请通知书，驳回三明市农房公司的 再审申请。原告仍不服，向福建省高级人民法院再次提请再审。 (三)再审情况 原告申请再审理由是： (1)申请人在1997年3月6日、7月25日两次向三明市政 府提交申请延期开发和继续开发的报告，三明市政府的职能部门 在同年8月15日向申请人发出征地收款通知书，向申请人收取 土地闲置费12500元。当日，申请人即交纳了土地闲置费12500 元。根据(福建省划拨土地使用权管理办法》第十一条规定，说 明三明市政府同意申请人延期开发土地。 (2)申请人延期开发土地已经得到三明市政府有关领导的同 意。在三明市政府提交的“三明市人民政府文件签发稿件”上清 楚地载明了在1997年7月X日即被申请人收到申请人的延期开 发和继续开发报告后，被申请人的分管土地管理工作的副市长在 其职能部门三明市土地管理局拟制的文稿上清楚地签署了同意按原审批执行的意见。同年8月9日该领导又进一步签署了“此宗 地城市规划另有安排，待规划调整后再发文”的意见。正是有了 被申请人的明确同意，其职能部门三明市土地管理局才在这之后 的8月15日向申请人收取延期开发二年的土地闲置费人民币 12500元。这一事实在三明市土地管理局的便函中明确说明该块 土地经市分管领导审批同意“按原审批执行”。 福建省高级人民法院经审理查明如下事实：原审上诉人于 1992年3月13日向三明市土地管理局申请划拨三明市家具总厂 5590平方米土地兴建商品房综合楼，又于1993年8月29日再次 申请划拨三明市梅列区徐碧乡列东菜地1050平方米作为城市广 场用地。原审被上诉人于1993年1月18日和1994年1月18日 分别做出明政(1993)地11号和明政(1994)地3号批复，决定 划拨三明市家具总厂5590平方米土地作为市地产品市场建设用 地；征用列东村菜地1050平方米作为城市广场建设用地。原审 上诉人分别于1993年11月2日和1994年1月6日收到原审被上 诉人的批复。原审上诉人在向被上诉人提出用地申请之前，做了 有关准备工作：1992年2月29日办理了“建设用地规划许可 证”；1992年3月1日、1993年1月15日与三明市家具总厂签订 土地补偿协议；1993年3月2日，与列东村签订征地补偿协议。 按照协议，原审上诉人应支付列东村补偿费人民币7．11万元， 该款已支付；应支付三明市家具总厂补偿费人民币109．73万元， 已支付人民币51万元，尚差人民币58．73万元。由于原上诉人 与三明市家具总厂之间存在土地补偿费纠纷、行政争议等原因， 上述两幅土地现仍未按批复确定的用途动工开发。1997年1月 29日，三明市土地管理局拟制一份“三明市人民政府关于无偿 收回三明市农房公司兴建市地产品市场用地的批复”文稿，报请 被告批准。1997年3月6日和7月15日，原审上诉人两次向三 明市土地管理局和原审被上诉人申请延期开发和继续开发原经审 批土地的报告。1997年7月15日三明市政府副秘书长在三明市 土地管理局文稿会签栏上签署“经请示市分管领导，按原审批执 行’’的意见。1997年7月22日，三明市政府分管土地工作的副 市长在审签文稿的领导栏上签名发文，8月9日又签署了“此宗 地城市规划另有安排，待规划调整后再发文”的意见。8月15 日，三明市土地管理局向原审上诉人发出征地收款通知书，向原 审亡诉人收取土地闲置费人民币12500元，同时，向三明市规划 局发便函称：市政府分管领导于1997年7月X日审定同意“按 原审批执行”，该地块仍由该公司开发。当日，原审上诉人向三 明市土地管理局缴纳了人民币12500元的土地闲置费。1998年5 月6日，原审被上诉人做出了明政(1998)地107号“关于收回 三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复”，以 原审上诉人征拨土地经批准后多年连续未投入开发使用，造成土 地长期闲置为由，根据《土地管理法)第十九条之规定，决定收 回该土地的使用权。 福建省高级人民法院审理认为：行政机关做出具体行政行 为，应当事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案中，原审上 诉人在1997年3月6．B和7月15日两次向三明市土地管理局和 原审被上诉人提出延期开发申请，原审被上诉人的分管土地工作 的领导签批同意意见后，于1997年8月15日由市政府主管土地 管理工作的法定部门即三明市土地管理局向原审上诉人发出征地 收款通知并向原审上诉人收取了延期二年开发的土地闲置费人民 币12500元。根据{福建省划拨土地使用权管理办法》第十一条 “经县级以上人民政府批准延期使用土地的，用地单位或个人应 当依照下列规定向市、县土地管理部门缴纳土地闲置费：…… (二)延期二年按批准延期使用之日的标定地价的10％收取”之 规定，上述审批、收费行为，说明政府批准土地使用者延长土地 开发期限申请的行为已发生法律效力。之后，1998年5月6日，原审被上诉人又发文收回该土地使用权，做出了与原批准行为相 矛盾的具体行政行为，认定事实不清，证据不足，适用法律错 误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项 第一、二目之规定，该具体行政行为应予撤销，一、二审法院判 决维持原审被上诉人的具体行政行为，属认定事实不清，适用法 律错误，应当撤销改判。 福建省高级人民法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼 法》第六十一条第(二)项之规定，判决如下： (1)撤销三明市梅列区人民法院(1999)梅行初字第4号行 政判决。 (2)撤销三明市中级人民法院(1999)三行终字第28号行 政判决。 (3)撤销原审被上诉人三明市人民政府明政(1998)地107 号“三明市人民政府关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场 和代征广场用地的批复”。 [评析] 本案中福建省高级人民法院的再审判决是正确的。该案经历 了三审四诉，主要是要明确以下两个方面的问题： 1．关于土地“闲置”的界定问题，这是关系到划拨的国有 土地超过一定期限能否被无偿收回的先决条件。 根据(土地管理法》第十九条的规定，用地单位未经原批准 机关同意，连续两年未使用的，土地管理部门应报县级以上人民 政府批准后，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权。连续未 使用土地的，就是土地的闲置。如何界定土地闲置的标准，我们 认为，土地是否闲置，不能以该地块的土地是否发挥其原有的或 自身的价值来判断。如该地块原来是一片农田，用地单位在一定 时期内未对其进行开发，该地块原产粮的功能虽没有改变，但与 征地的目的背道而驰，也不符合立法本意。因此土地是否闲置， 关键要看所划拨的土地有否按批准的使用用途在使用之中，这一 “使用”必须以主体工程的实际投入作为惟一的衡量标准，如果 主体工程没有实际投入，而仅仅是圈了一下地，盖了围墙，即使 没有破坏原有土地的功能，也应认定为土地闲置。因此一、；审 及再审认定涉诉土地属闲置土地是正确的。 2．关于行政主管人员批文的法律性质的界定问题，这是奉 案争执的焦点。 根据《土地管理法》第十九条及《福建省划拔土地使用权管 理办法》第十一条的规定，经县级以上人民政府批准，土地开发 可以延长两年。该案中，原告两次向土地主管部门申请延期开发 土地，最后是三明市政府分管土地工作的领导签批同意后，并依 法缴纳了土地闲置费，能否认定为原批准机关同意原告延期开 发。一、二审主张市政府分管领导的签批意见，只能认定是政府 与职能部门之间的内部函件，不能以此作为政府的决策或决定， 应当以政府正式下文的书面文件作为惟一的认定依据。职能部门 如果单方面依照行政主管人员的意见做出的行政行为，且该行为 与政府的行为不一致的，应当以政府的书面决定为依据。职能部 门的这一单方的行为与行政管理相对人之间是属于另一种法律关 系的调整范畴，与政府的行为无关。在当今市场经济体制改革过 程中，为了减少中间环节，提高政府机关的办事效率，除重大决 策须按相关程序以书面做出外，行政主管人员有权在自己职权范 围内以政府名义做出行政决定，作为职能部门或执行的单位必须 执行。因此，行政主管人员的批文意见，除重大决策外，在审判 实践中，应当视为政府行为。这样认定，也符合现阶段中国的国 情。但应同时把握以下两个问题：(1)行政主管人员的批文的内 容不得违反法律、法规的规定；(2)行政主管人员的意见必须以 职能部门的实施为前提条件，只有在职能部门实施了具体意见后，行政主管人员的批文才转化为政府行为，这两个条件缺一不 可。本案中，被告分管的行政主管人员在土地主管部门的报告 中，签批同意延期开发的意见后(谊意见并不违反相关的法律 法规的规定)，作为土地主管部门遵照上级领导的意见，向原告 发出了缴纳土地闲置费的通知，而原告也按期缴纳了相关的款 项，应视为原审批机关批准同意延期开发。之后，被告又发文 回该土地使用权，显然与原批准的行为相矛盾，故被依法撒销。 (编写人：薛学元) ．本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览) (2001年商事审打暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2002年版，第675页。