江油市美术广告公司诉江油市建设委员会行政赔偿案 [问题提示] 行政机关审批核准但迟迟不核发“建设工程许可证”的不 履行法定职责的消极不作为行为是否存在诉讼时效? [案情] 原告：江油市美术广告公司(原李白故甲美术公司)： 法定代表人：瞿德君，经理。 被告：江油市建设委员会。 江油市美术公司于1985年租用扛油市中坝镇先锋村一组保 管室，后又将其购买。因发展生产场地不够，经主管部门扛油市 文化局向市人民政府申报后，市计划委员会于1986年11月5 日，以江计基·(1986)第刀号文件批准立项。同时，原告从同 年10月13日至11月12日先后由被征地的江油市中坝镇先锋村 一组、先锋村委会、中坝镇政府和江油市土地管理局办公室、环 境保护办公室、安全办公室、文化局在所报的征地《审查意见 ．本条例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：{人民法院案例选)(国家赔 偿卷)(1992—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第20页。 表》签署“同意征用”。城建局又于同年10月23日在该表上签 署了“同意征用，但不能在该地上修建永久性建筑”的意见。后 市城建局又于同月30日在原告报送的征地平面图上只签署了 “同意征用”，而未重申“但不能在该地上修建永久性建筑”的意 见，即报送市政府，市政府签署：“所征地址，经城市规范管理 部门审查，符合城市规划要求”，经绵阳市政府报四川省政府。 同月29日省建委在所报送的施工平面图上签署了“同意红线范 围内征地”，同年12月3日省政府以／II府函(1986)第496号文 件批复： “同意江油市李白故里美术公司征用先锋村一组土地 2．786亩，招收被征地村民组4名农民当工人。”绵阳市劳动局下 达了招工指标，江油市政府发出了征地、招工的通知，后又领取 了江油市政府颁发的房屋产权证及使用土地2．786亩。办完一切 法律手续后，原告自1987年至1995年先后数次以书面和口头向 被告及市府领导请求放线施工一直未成。为此，原告支付了征地 安置补偿费和发放4名工人工资共计212648。14元，至1995年10 月止，加上资金利息和逾期贷款向银行承担20％的罚息 47137．64元。 另外，1981年江油市城市总体规划图和四川省建委川建委 发(1989)规737号关于江油市城市总体规划的批复批准的 1989---2010年江油市城市总体规划图上原告所征地位置规划有一 条公路穿过。 原告江油市美术广告公司，向四JII省江油市人民法院提起诉 讼。称：原告经主管部门江油市文化局申报；江油市计划委员会 于1986年11月5日以江计基(1996)第77号文件批准立项。江 油市政府经绵阳市政府转报四川省人民政府于同年12月3日， 以川府函(19８6)第494号文件批示：同意原告在江油市中坝镇 先锋村一组征地2．786亩，招收4名农民当工人。四川省建设委 员会亦在原告报送的建筑施工用地平面图上作了“同意在红线范围内征用土地”的批示。江油市政府以江府征(1986)第104号 文件转发了省政府的批复。原告在付清了征地费和其他补偿费， 并招收了被征地单位4名农民当工人，江油市政府和市建委颁发 了房屋所有权证，使用土地2．786亩。一切法律手续办完后，原 告及主管部门文化局多次到被告市建委规划部门要求放线、颁发 “建设工程许可证”。而被告规划部门负责人蔡天卓均以那里要修 路为由，不予放线。当原告方讲明同意将修公路占地留出来，在 相邻地段给予补偿，但建委一直不予答复。因建委违法侵犯原告 合法权利，给原告方造成了严重的经济损失，请求法院判令被告 核发“建设工程许可证”，并赔偿经济损失495404．２２元(其中 包括资金利息和罚息)。 被告辩称：原告征用的土地，是本市城区昌明路规划建设区 域，向原告核发建设工程许可证，必然违反《城市规划法》和市 政府的规定，原在其征地《审查意见表》上签署有“同意征用， 但不能在该地上修建永久性建筑”的意见，不予原告核发建设工 程许可证是合理合法的。 [审判] 江油市人民法院审理认为：原告江油市美术广告公司，依法 按程序办理了征地手续所取得的土地使用权合法有效，应受法律 保护。被告先按城市总体规划在原告征地《审查意见表》中签署 “同意征用，但不能在该地上修建永久性建筑”的意见，后又在 原告报送的征地平面图上只签署“同意征用”，而未坚持“不能 在该地上修建永久性建筑”的意见，且未按规定在该平面图上标 明所征地的座标位置及规划的道路线，致江油县政府在请求报告 中明确“所征地址，经城市规划部门审查，符合城市规划要求”， 得到四川省政府批准。造成原告依法征用土地不能按需使用，其 合法权益受到侵犯，主要是由被告的过错所致，因此给原告造成 的经济损失，应由被告承担。依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第五十四条第(二)项第3目、第六十七条、第六十八条和 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，于1995年11月 29日作出判决如下： 一、撤销被告江油市建委对原告请求核发“建设工程许可 证”以口头答复形式所作出的“不予核发”的具体行政行为。 二、被告江油市建委应承担原告江油市美术广告公司因征地 实际支出的费用计155152．14元和招收4名工人所发放的工资累 汁47496元及资金利息损失235688．22元(按银行年度利率分段 计算)，此款在本判决生效后15日内付清。 一审判决后，江油市建设委员会不服，以原判违反诉讼时效 规定，认定事实不清，适用法律不当等为由，于1995年12月12 日向四川省绵阳市中级人民法院提起上诉，请求查清本案事实后 依法改判。被上诉人江油市美术广告公司于1995年12月28日 以原审未违反诉讼时效规定，认定事实清楚，证据确凿，适用法 律正确等逐一论理相答辩。 四川省绵阳市中级人民法院审理认为：江油市美术广告公司 依法严格按程序申请经江油市建委和上级政府审核批准办理了征 地招工手续，所取得的土地使用权合法有效，应受法律保护。江 油市建委作为城市规划和建设的主管部门，因对征地审查不严违 反了城市规划法规规定，致上级按“符合城市规划要求”办理， 得到四川省政府的批准，造成江油市美术广告公司依法征用的土， 地使用权被侵犯，长期得不到有效利用与发挥经济效益，所造成 的经济损失应由江油市建委承担。据此，上诉人江油市建委的上 诉理由不能成立。被上诉人江油市美术公司数次请求江油市建委 核发“建设工程许可证”的书面报告合法，理由正当，应予支 持。原判认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律、 法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(一)项之规定，该院于1996年4月17日作出终审判决： 一、驳回上诉，维持原判。 二、判令由上诉人江油市建委在1个月内对被上诉人的请求 作出书面处理规定。 [评析] 一、本案被告实施的是违反法定程序的行政行为。本案原告 (被上诉人)江油美术广告公司(原江油李白故里美术公司)，为 了发展工艺美术事业，和弘扬太白文化的需要，依照当时国家的 政策法律规定，依法严格按照程序规定逐级申报后，自1986年 12月经四川省人民政府审核批准同意征地2．786亩，即办完法律 手续，领取了江油市人民政府颁发的房屋产权证，使用土地 2．786亩后，江油美术广告公司和主管部门江油市文化局，数次 口头和书面请求江油市建委在所征用土地上放线、核发“建设工 程许可证”。而被告(上诉人)江油市建设委员会作为一级政府 的专门行政职能机关，理应严肃秉公执法，及时书面给予江油美 术广告公司以明确的答复，以维护政府行政机关的形象，却均以 口头答复原告所征地段要修路为由，不予放线和核发“建设工程 许可证”，致使该侵犯土地使用权行为持续近10年之久，属于 “违反法定程序”的行政行为。一、二审法院依照《中华人民共 和国行政诉讼法》第54条第1款第(二)第3目之规定，判决： 撤销被告江油市建委对原告请求核发“建设工程许可证”以口头 答复形式所作出的“不予核发”的具体行政行为，是合法的、正 确的。 二、侵权行政行为造成的损失，应予赔偿。本案被告(上诉 人)江油市建设委员会侵犯了原告(被上诉人)江油市美术广告 公司依法取得的土地使用权，造成该土地使用权不仅没有得到有 效的利用与发挥其经济效益，反而损失了支付征地安置补偿费、 招收4名工人的工资，在银行贷款的资金利息，以及因该土地使 用权未能发挥效益而逾期偿还货款应承担银行20％的罚息等， 共计人民币495404．X元，依法有权请求人民法院判令由被告 (上诉人)江油市建设委员会承担。一、二审人民法院依照《中 华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条之规定，判 决被告江油市建委应承担江油市美术广告公司因征地实际支出的 费用155152．14元和招收4名工人所发放的工资累计47496元及 资金利息损失235邱8．X元，于法有据。 ，三、诉讼时效认定。上诉人(原审被告)江油市建设委员会 的上诉状称：“原判决回避上诉人提出原告起诉超过法定最长诉 讼时效期间”、“违反行政诉讼有关诉讼时效的规定”。被上诉人 (原审原告)江油市美术广告公司及代理人答辩称：“上诉人的上 诉，是对事实真像的颠倒，对法律的曲解”。本案不存在诉讼时 效问题。无论国家颁布的城市规划法或四川省的实施办法，都只 规定了“当事人对行政处罚不服，可在接到处罚通知之日起15 日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定 不服的，可以在接到复议决议之日起15日内向人民法院起诉， 当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内直接向人民法院起 诉”。本案原告(被上诉人)江油市美术广告公司，从1987年至 1995年一直坚持申请发证、放线，从无违法行为，规划部门也 从未处罚过，无“处罚通知”。依据城市规划法和四川省的实施 办法均未规定对行政机关不履行法定职责的消极不作为行为何时 必须起诉，故诉讼时效无从算起；若规划部门对此永远不作答， 复，江油市美术广告公司的合法土地使用权何以得到法律保护厂 故本案未违反诉讼时效的有关规定。 (编写人：安志民 金俊银)