朱安智不服崇明县侯家镇人民政府调整土地使用权处理决定案 [问题提示] 行政机关具体行政行为合乎法律规定的条件是什么? [案情] 原告：朱安智，男，72岁。 被告：崇明县侯家镇人民政府。 法定代表人：黄金培，镇长。 第三人：朱旦生，男，65岁。 2000年3月1日，因村民朱旦生建房宅基地用地需调用朱安 智使用的土地35平方米协商未果，崇明县侯家镇人民政府做出 调整土地使用权决定书，依法调整双方35平方米的土地使用权。 原告诉称：被告所做的侯府处(2000)字第1号调整土地使 用权决定书，将原告历年耕种的自留地调给朱旦生使用，给原告 夫妇的生产和生活带来不便，侵犯了原告的合法权益，而且在处 理决定中适用法律不当，故诉请法院依法撤销侯府处(2000)字第1号调整土地使用权处理决定书。 被告自2000年3月29日收到行政诉状副本和应诉通 后，在法定答辩期间既未向法院提交答辩状，也未向法院提 做出具体行政行为的证据、依据。在庭审中被告仍未提供其 具体行政行为的证据、依据。 第三人述称：被告的具体行政行为合法。第三人的建房用地 及建房手续合法齐全，而且在宅基地使用标准内要求镇政府将原 告的35平方米土地调给自己使用是合理的。原告不服政府调整 土地使用权决定的行为侵犯了第三人的合法权益，故请求法院判 决支持被告所做的调整土地使用权这一具体行政行为。 [审判] (一)一审情况 上海市崇明县人民法院经公开开庭审理查明：第三人朱旦 落户于1988年6月21日，经崇明县人民政府崇府土(88)字 12号批复批准建房用地面积120平方米，宅基地使用面积264 方米。1994年12月24日取得崇明县农村个人住房建设规划许 证，1995年3月动工建房，并于当年上半年竣工使用。在朱 生被批准的宅基地使用面积264平方米内，需调用原告朱安智 用的自留地计35平方米。就调地一事因经双方协商未果，第 人请求侯家镇人民政府处理。据此，侯家镇人民政府于2000匀 月1，日依照(中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定， 侯府处(2000)字第1号调整土地使用权处理决定书的形式， 原告朱安智使用的自留地35平方米调整给朱旦生使用，由朱 生再按等量土地面积调整给朱安智使用。原告不服侯府上述调 土地使用权处理决定而提起诉讼。被告侯家镇人民政府未向法院 提交答辩状及做出具体行政行为时的证据、依据。 上述事实有下列证据证明： 1．侯家镇人民政府侯府处(2000)字第1号调整土地便用权 处理决定书。 2．应诉通知书。 3．庭审笔录。 上海市崇明县人民法院经审理认为：被告侯家镇人民政府于 2000年3月1日所做的侯府处(2000)字第1号调整土地使用权 决定的具体行政行为没有证据、依据。 上海市祟明县人民法院根据上述认定的事实和依据，依照 《中华人民共和国行政诉讼法)第五十四条第(二)项第一目和 《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问 题的解释)第二十六条第二款之规定，判决如下： 撤销崇明县侯家镇人民政府2000年3月1日做出的侯府处 (2000)字第1号处理决定。 案件受理费人民币100元，由被告负担。 (二)二审情况 上诉人(原审第三人)诉称：侯家镇人民政府做出的调整土 地使用权处理决定有证据，且适用法律正确。原审法院认定事实 不清，请求撤销原审法院判决，维持具体行政行为。 被上诉人辩称：其所作的具体行政行为有证据，也有依据， 且符合法定程序，要求维持其所作的具体行政行为。 原审原告认为：原审法院判决正确，请求予以维持。 上海市第二中级人民法院经公开审理查明：朱安智不服侯家 镇人民政府于2000年3月1日做出的侯府处(2000)字第1号调 整土地使用权处理决定，向上海市崇明县人民法院提起行政诉 讼。崇明县人民法院于2000年3月27日依法立案，并于2000年 3月四日向侯家镇人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书， 在应诉通知书中告知“在收到起诉状副本之日起十日内，向祟明 县人民法院行政庭移送据以做出行政处理决定的有关材料，并提出答辩状”等。侯家镇人民政府在2000年3月31日收到起诉状 副本和应诉通知书后，未在指定的期限内向上海市崇明县人民法 院提供做出具体行政行为时的证据、依据。在一、二审庭审中 侯家镇人民政府对其在收到起诉状副本之日起十日内为何没有向 上海市崇明县人民法院提供做出具体行政行为的证据，未能说明 其理由。二审采信了一审查明的事实和证据。 上海市第二中级人民法院根据上述事实和证据认为：被上诉 人收到起诉状副本及应诉通知书后，应当在指定期间向法院提供 做出具体行政行为时的证据、依据，然而被上诉人无正当理由 不向法院提供证据、依据。按照(最高人民法院关于执行(中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释)第二十六条第二； 于“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提 供做出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理 由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规 定，原审法院认定侯家镇人民政府所做具体行政行为没有证据、 依据，判决撤销具体行政行为并无不当。 上海市第二中级人民法院依照(中华人民共和国行政诉讼； 法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币100元，由上诉人朱旦生负担。 [评析] 本案被告败诉的主要原因是被告在诉讼中未向法院提供其做 出具体行政行为时的证据和依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对做 出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为 的证据和所依据的规范性文件。”(行政诉讼法)的这一规定有别 于〈民事诉讼法》，是一种举证责任倒置制度。根据这一规定， 行政机关在行政诉讼中负有举证证明做出具体行政行为合法的义 务。 人民法院在行政审判中审查认定行政机关具体行政行为合法 的条件是：事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法 定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条的规 定，人民法院审理行政案件，审查行政机关的具体行政行为是否 合法，首先是审查行政机关据以做出具体行政行为的事实是否清 楚；其次是审查其做出具体行政行为的法律依据是否恰当。由于 本案被告在诉讼中应该向法院提供而实际未提供做出具体行政行 为时的证据和依据，所以，一审法院按照《最高人民法院关于执 行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第二十六条 第二款关于“被告应当在收到起诉书副本之日起10日内提交答 辩状，并提供做出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或 者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、 依据”的规定，认定被告做出具体行政行为时没有证据、依据， 判决撤销被告于2000年3月1日所做的侯府处(2000)字第1号 处理决定于法有据。二审法院维持一审法院判决也是合法而正确 的。 (编写人：袁振纲) ．本案例摘自国家法官学院、中国人民大学法学院编： (中国审判案例要览) (2001年商事审判暨行政审判案例卷)，中国人民大学出版社2002年版，第664页。