不得擅自转让国有划拨土地权

[案情介绍] 1991年6月，B市规划建设委员会批准了某开发区总体规 划方案，并成立了P房地产开发公司。该公司身兼两项职能：一是代表市政府实施行政管理职能，二是企业经苜职BE。”’ 年8月，为了开发该区房地产业，P房地产开发公司向社会登出 关于该开发区土地使用权转让“即日发售”的广告。同年10． 月，金田公司根据该广告与P房地产开发公司进行了谈判，最 终签订了《土地转让预定协议》。该协议规定：P房地产开发公 司(甲方)出让开发区内规划方案中整幅、不可分割的约1000 亩土地，每亩出让金50万元，总价值约5亿元，土地使用权转 让期限为50年，使用用途为建设金田高新科技园及相关配套工 程。金田公司(乙方)应于1994年3月前将土地预定金5000万 元汇入甲方账户，其余款项应于1995年3月前一次性付清。该 协议还规定，双方签订土地使用权转让合同的日期为1994年3 月21日，任何一方如不能如期履行，均视为违约。同时，甲方 应尽快将土地使用权交付乙方。如甲方不能履行本协议，则双倍 返还定金；如乙方不能履行本协议，甲方有权拒签土地转让合 同。该协议自签订土地使用权转让合同之日起自动失效。1994 年3月，双方就调整地价款的给付期限和履行土地使用权转让合 同的时间等事项又达成补充协议，约定土地使用权转让合同的签 订时间为1994年8月31日。事后，金田公司按协议规定的期限 将土地预定金5000万元汇入P房地产开发公司账户，并催促P 房地产开发公司签订土地使用权转让合同。同年9月，双方对拟 订的土地使用和转让合同部分条款产生意见分歧，经多次协商未 达成一致意见。金田公司要求P房地产开发公司提供该土地的 征地批文、土地使用权出让合同等文件，但对方除提供B市规 划建设委员会批准设立该开发区文件外，其他有关征地、出租土 地等文件均不能提供。另外，P房地产开发公司认为该1000亩 土地尚未征用，但并不影响金田公司的开工建设，要求金田公司 按协议继续支付地价款，办理立项手续。双方上述意见分歧至 1995年年底仍无法消除。在此期间，该区管理委员会批准了金 田公司申报的五个建设项目。 1995年12月，金田公司诉至B市高级人民法院，要求解除 与P房地产开发公司签订的《土地转让预定协议》，并双倍返还 定金1亿元。 被告辩称：原预定协议不能履行的原因在于双方对拟签订的 《土地使用权转让合同》文本未达成一致意见，且对方未提供项 目批准文件，并没有相应的融资能力，故要求原告继续履行预定 协议，不同意其诉讼请求。 ， B市高级人民法院认为：被告P房地产开发公司作为房地产 开发企业，应严格遵循《国有土地使用权出让和转让暂行条例》 规定的程序和条件进行土地开发经营活动，但被告在尚未以出让 方式取得土地使用权及国家尚未对该1000亩土地作出批准征用 的情况下，即与原告签订《土地转让预定协议》，并收取巨额预 定金，其行为明显违反有关国家土地管理法规，故双方所签订的 预定协议无效，为此造成的经济损失应由被告自己承担。被告应 将预定金5000万元及相应的利息返还给原告。由于原告在签订 协议时，对被告的土地经营方式未进行必要考察即投入巨额资 金，故对本企业因此造成的损失应承担一定责任。其要求双倍返 还预定金及银行保值贴补利率等请求不予支持。根据《中华人 民共和国民法通则》第五十六条第五项及第六十一条之规定，B 市高级人民法院于1996年2月作出一审判决：

一、金田公司与P房地产开发公司签订的《土地使用权转 让预定协议》无效；

二、P房地产开发公司于本判决生效后三个月内返还金田公 司土地预定金5000万元及利息；如逾期不返还则按现行银行存 款11．7％的年利率计算利息至返还时止；

三、驳回双方的其他诉讼请求。

[法律分析] 转让国有划拨土地使用权是指未经政府批准及交纳出让金，擅自转让国有划拨土地使用权，导致转让合同无效的陷阱。国有 土地使用权的取得，分两种方式：一种是有偿取得，即以出让方 式取得。以这种方式取得的土地可依法转让。另一种是无偿取 得，即以划拨方式取得。以这种方式取得的土地在转让前，必须 经有批准权的政府批准并交纳土地出让金，即变划拨土地使用权 为出让土地使用权，再行转让，从而确保政府对土地的总体控制 和取得土地收益。如果不经有批准权的政府批准，不签订土地出 让合同，不补交土地出让金，而直接转让国有划拨土地使用权， 将导致转让合同无效，有关单位和直接责任人员还将受到行政处 罚和行政处分。 在我国，城镇土地使用权的取得可以分为有偿取得和无偿取 得两种。有偿取得已逐渐成为土地使用权取得的主要渠道。有偿 取得的方式为土地使用权的出让和土地使用权的转让。《中华人 民共和国土地管理法》第二条规定，国有土地和集体所有土地 的使用权可以依法转让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权 出让和转让暂行条例》具体规定了土地使用权转让问题。土地 使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括土 地使用权的出售、交换和赠与。可见，土地使用权转让的前提， 是转让方以出让方式取得土地的使用权。本案中，P房地产开发 公司就尚未以出让方式取得的1000亩土地使用权进行转让、出 售，获取巨额利润，违反法律，其行为应定为非法，所签订的协 议亦应认定为无效。其次，房地产公司虽具有一定行政管理职 能，但并不代表国家的土地管理部门。根据最高人民法院的司法 解释，国有土地使用权出让的管理部门应为市、县一级的土地管 理部门，其他组织和部门均无权处置国有土地，故P房地产公 司的行为超越了其职权。第三，本案中签订的《土地使用权转 让预定协议》在性质上属于预约合同，虽然该合同被认定为无 效，但合同中约定的担保形式、定金条款继续有效。根据《民法 通则》规定的过错责任原则，P房地产开发公司应双倍返还金田公 司定金1亿元及相关利息，此点法院判决似有不妥。