德化县赤水镇小铭村村民委员会不服德化县人民政府土地权属争议处理决定案* [案情] 原告：福建省德化县赤水镇小铭村村民委员会。 法定代表人：涂传挺，主任。 被告：德化县人民政府。 法定代表人：林宝浙，县长。 第三人：德化县赤水镇铭爱村村民委员会。 法定代表人：周成赞，主任。 德化县的小铭、铭爱村同属一自然村的两个角落，属赤水镇 管辖。土改期间，德化县人民政府颁发的《土地房产所有证》载 明小铭村拥有耕地365．06亩，铭爱村拥有耕地1278．96亩。1955 年两村合为一个高级农业社，1957年拆分小铭、铭爱两个高级农业社。当时，小铭社包括铭爱周姓村民13户的耕地119．97亩 在内，共有耕地482．20亩；铭爱社的耕地1073．97亩。1958年 公社化时，小铭、铭爱合为小铭大队。1961年间，恢复为两个 大队。“四固定”期间，小铭大队的耕地过拨给铭爱大队128．64 亩(含原在小铭大队13户周姓村民带回的119．97亩)，实有耕 地361．26亩，铭爱大队实有耕地1348．64亩。1964年至1965年 间，在“四固定”基础上进行“查田造册”，小铭3个生产队共 有耕地379．84亩，铭爱大队10个生产队共有耕地1251．17亩。 1966年两村合为“团结大队”，期间，生产队的结构未变动， 生产队仍按“四固定”确定的土地范围耕作。1981年，经晋江 地区专员公署批准，将“团结大队”调整恢复为小铭、铭爱大队 建制，小铭扔辖3个生产队71户，369人，耕地379．98亩；馅 爱仍辖10个生产队，207户，1049人，耕地1217．44亩。1984年 大队改名为村，至1990年底，小铭村拥有耕地为379．98亩，铭 爱村拥有耕地为1217．44亩。1991年始，两村因耕种土地多次发 生纠纷。德化县人民政府在调解未能达成协议的情况下，于 1994年3月25日以德政(1994)49号作出《关于小铭、铭爱两 村耕地争议的处理决定》 (以下简称《处理决定》)：一、小铭、 铭爱两村的耕地应以“四固定”基础上的“查田造册”和长期经 营管理的情况作为事实依据，即按原管辖范围确权，小铭村耕地 379．88亩，铭爱村耕地为1217．44亩。二、原小铭村郑满的耕地 1．39亩，现耕地在铭爱村耕种， 严查田造册”未办理过拨手续， 鉴于1990年小铭村修公路、建学校占用铭爱村的小部分耕地， 昕有的耕地、财产均由高级农业社统一经营管理，在涂姓三个生 产队中，尚有周姓13户，当时小铭村管辖耕地579．31亩；1960 年“四固定”期间，小铭村拥有耕地616．64亩。以上事实有当 时的基本情况调查表和“四固定”土地清册及县财政局的土地变 动情况统计表为据。2．小铭、铭爱两村，虽经历了分合过程， 耕地从未明确划分，是两村共同管理、共同耕作、共同分配，两 村的耕地及其他财产应属于共同共有财产，对共有财产在调整为 两个村时，应按照共同共有财产的分割原则处理。两村的纠纷， 属于一个大队调整为两个大队，对财产分配的争议，而不是两村 耕地权属不清的争议。被告以权属争议处理共有财产是处理原则 不当。3．由于被告对事实认定失误，处理原则不当，所以导致 小铭村现有人口570余人，仅分得耕地379．98亩，人均0．67亩， 而铭爱村现有人口1300余人，分配耕地1300亩，人均1亩，可 见处理显失公平。 ， 被告辩称：自农业集体化以来，两村的经济组织体制虽经历 了数次变动，但两村的耕地基本上是按历史耕作习惯，在各自的 管辖范围内经营管理。1961年至1965年间，进行了“四固定” 和“查田造册”期间，小铭大队3个生产队共有耕地379．84亩， 铭爱大队10个生产队共有耕地1251．17亩。在1966年至1981年 合并为“团结大队”期间，以及1981年重新恢复为小铭、铭爱 两个大队至1990年，两村村民仍是在各自生产队的耕地上耕作， 两村的耕地基本上是稳定的，经查农业税计算清册，1990年小 铭村耕地为379．98亩，铭爱村耕地为1217．44亩。其耕地的争 议，是1991年小铭村与铭爱村因耕种责任田才发生双方争议的。 第三人诉称：1．原告认为“四固定”时小铭村的耕地是 616．64亩，但实际上其中应扣除划归铭爱村的周姓13户的耕地 128．64亩和核销原“清灼农业社”重复计算的耕地126．52亩， 扣除后只有361．26亩。当时，两村人均占有耕地是基本相当的。 2．．两村虽经历了三次合分过程，但土地的耕作情况基本没有改 变，两村的农业税也是按耕种土地亩数进行负担，不存在共同管 理、共同耕作、共同分配的情况，因而不能以共同共有财产分割 来处理。3．小铭村的耕地比较肥沃，亩产值和人均粮食产量均 比铭爱村高。据查档案材料，1965年，小铭村人均耕地1．31亩， 产量339．2斤，铭爱村人均耕地1．69亩，产量297．5斤；1981年 分队时，小铭村人均耕地1．01亩，产量216．5斤，铭爱村人均 耕地1．13亩，产量198．1斤；1988年，小铭村人均耕地0．89亩， 产量230．5斤，铭爱村人均耕地0．97亩，产量170．7斤。根据上 述事实和理由，请求人民法院判决维持政府的处理决定。 [审判] (一)一审情况 德化县人民法院审理后认为：原告小铭村与第三人铭爱村在 农业集体化以后，两村的经济组织体制虽有多次变动，但其耕地 仍按各自权属范围耕种和管理，基本稳定。德化县政府对该两村 的耕地争纷，以权属争议根据“四固定”基础上的“查田造册’ 和长期经营管理情况作为确权根据并无不当，于法有据，该处理 决定所认定的事实清楚，证据充分，适用政策法律正确，程序合 法，应予维持；原告对被告认定的事实提出异议，在审理期间未 能提出新的事实根据；要求对耕地作为共同共有财产按人口重新 分配的主张，理由不能成立，且缺乏法律依据。依照《中华人民 共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，该院于 1994年8月26日作出判决： 维持德化县人民政府1994年3月25日德政(1994)49号 《关于小铭、铭爱两村耕地争议的处理决定》。 (二)二审情况 一审判决后，原告不服向泉州市中级人民法院提出上诉称： 处理决定对拆队两村耕地的处理原则不当，对待两村耕地争 议应以分割共同共有财产的原则，而不应作为权属争议处理。 二、《处理决定》认定的两村管辖范围的历史事实不清。请求撤 销德化县人民政府的《处理决定》和原审判决。德化县人民政府 辩称：县政府的《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确， 程序合法。一审法院判决予以维持是正确的，请求依法驳回上 诉，维持原判。 泉州市中级人民法院认为：土地改革后，小铭村与铭爱村的 经济组织体制虽经多次变动，但两村所属生产队集体土地所有权 未因管理体制的变化引起土地所有权变更，各生产队实际使用集 体的土地是基本稳定的。原审认定德化县政府根据“四固定”为 基础的“查田造册”和长期经营管理情况，确定小铭、铭爱两村 的集体土地的所有权并无不当，于法有据，判决维持(1994)49 号处理决定是正确的。上诉人诉称对待两村耕地争议应以分割集 体公有财产的原则处理等理由，缺乏事实根据和法律依据，不予 采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一)项的规定，该院于1995，年5月10日作出的终审判决。 驳回上诉，维持原判。 [评析] 本案是一宗涉及历史久远和群众性纠纷的案件，审理中主要 涉及以下几个问题： 一、关于如何认定两村土地争议的性质问题。 准确认定案件争议的性质，关系到如何根据案件的事实，准 确适用法律法规，依法正确地进行裁判。它涉及到案件的处理结 果。本案对于小铭、铭爱两个行政村土地争议的性质，在县人民 政府调查处理和人民法院审理裁判过程中，都存在两种不同的意 见。一种意见认为，耕地作为农村集体所有的主要财产，在两村分队之前，没有明确地划分，都是共同管理、共同使用(耕作)、 共同分配的，是统一存在于一个经济组织的共同共有的财产。因 此，应当根据这样的事实，来确定争议的性质，进而依法正确处 理。另一种意见认为，经查土地改革以来各个历史时期的土地籍 册材料，充分证实小铭、铭爱两村行政区域虽经数次分合，但两 村村民均在各自生产队的土地上耕作，而作为生产分配基本核算 单位的生产队，其结构都是基本稳定不变的。特别是两村在 1％1年至19随年分为两个大队期间，经“四固定”和“查田造 册”，将土地固定到了生产队。因此，1弼6年两村由两个大队合 并为“团结大队”时，没有因大队的合并而引起生产队结构的重 新调整；1981年两村的行政体制又分为两个大队，也是恢复原 来建制，而不是重新划分管理区域调整生产队结构。1981年分 队时，晋江地区专员公署的批文也明确批复：调整恢复为原来的 两个大队。因此，两级两审人民法院肯定县政府对两村土地争议 性质的认定，是正确的。 二、关于解决此类土地纠纷应如何适用法律问题。 不同的法律、法规以及法律、法规中的条文，是根据不同性 质的情况和事实而设定的不同规范。因此，不同的案件情品和事 实，应当适用相关的法律规范。否则，就会导致案件处理结果差 错。鉴于对本案案件的情况和事实的不同看法，因此对本豪如何 适用法律也存在两种不同的意见。一种意见认为，两村的土地纠 纷，属于一个经济组织调整为两个单位时对共同共有财产分割的 争议，而不属于两村土地权属不清的争议。因此，应当适用处理 平等主体之间共有财产分割的有关法律，即民法通则及其相关的 原则和具体规定进行处理，以调整为两个大队时的人口均分共有 财产，这样才是合情合理合法的。另一种意见认为，根据本案的 情况和事实，应当适用土地管理法并参照相关的行政规章。《土 地管理法》第十三条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人 协商解决。协商不成的由人民政府处理”， “全民所有制单位之 间、集体所有制单位之间、全民所有制单位与集体所有制单位之 间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”德 化县人民政府依照法律的授权，对两村土地权属争议作出处理， 属于依法行使行政职权。县政府根据本案涉及土地改革后各历史 时期的情况和事实，依照国家土地管理局《关于确定土地权属问 题的若干意见》关于行政区划变动后未变更土地权属的，原土地 所有权不变等有关规定，和适用中共中央《关于农村人民公社当 前政策问题的紧急指示信》、《关于改变农村人民公社基本核算单 位问题的指示》和《人民公社工作条例修正草案》等政策性的规 范：性丈件中关于实行“三级所有制”、 “以生产队为基本核算单 位’、“劳力、土地、耕畜、农具必须坚决实行‘四固定’，固定 给生产小队使用，并登记造册，任何人不得随便调用”等规定， 以此作为处理两村土地权属争议的法律依据，两级两审法院同样 给予肯定，也是正确的。 三、关于审理此类行政案件如何坚持严肃执法问题。 本案属于涉及历史长久和群众性纠纷的土地权属争议行政案 件，且是带有氏族矛盾的土地纠纷案件。多年来，两村的矛盾时 有激化，双方为土地权属争执，不断发生群众性斗殴，造成人员 伤亡、财产损毁。县委、县政府为解决两村纠纷，曾经多次派出 工作组进行调查和调解工作，多次协商调解求成。县政府依法作 出了处理决定，引起了诉讼。根据严肃执法的要求，法院应当怎 样审理好此类行政诉讼案件?有的认为，同审理一般行政案件一 样，对行政机关的具体行政行为进行合法性审查，依法作出裁判 就是了。按照审理行政案件的一般要求，提出这样的看法，固然 无可非议。但是，德化县法院和泉州市中级人民法院鉴于本案具 有的特殊情况和各种矛盾交叉而带来的复杂性，在审理过程中， 遵循“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，依法进行裁判的同时，通过各种渠道和方法，进行法律宣传，以案释法，做认真 细致的思想工作，提高了人民群众的法制观念。通过案件的审 判，使两村的矛盾得到缓解，促进了安定团结，取得了很好的社 会效果。这种作法也是必须肯定和值得提倡的。 (编写人：梁云基金俊银) 。本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(行政 卷)(199z—1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第774页。