张献忠不服晋江市陈埭镇人民政府批准张朝辉房屋翻建决定案 [问题提示] 不是具体行政行为直接指向的行政相对人是 格提起行政诉讼? [案情l 原告：张献忠，男，1939年11月26日出生。 被告：晋江市陈埭镇人民政府。 法定代表人：王庆祥，镇长。 第三人：张朝辉，男，1955年2月26日出生 张朝辉在1975年间未经批准，擅自占用耕地建筑住宅， 1980年间完工后，又在其主宅西侧围基占用耕地扩建护厝。1982 年间，在清理乱占耕地建房时，张朝辉就已建房屋和围基扩建护 厝占用的耕地向陈埭镇人民政府前身陈埭人民公社管理委员会提 出基建房屋动用耕地申请书二份(即主宅、护厝动用耕地申请书 各一份)，原陈埭人民公社管理委员会于1983年元月21日批准同意张朝辉动用耕地建房，发给主宅的建筑房屋动用土地证明书 No．0017414，护厝的建筑房屋动用土地证明书NO．0017434(以下 简称土地使用证)。嗣后，张献忠在张朝辉房屋西面建筑房屋， 双方成为相邻住居。1987年间，原晋扛县土地全面清查处理时， 张献忠依照当时的法律、法规规定补办批准手续，但张朝辉没有 按照当时的法律、法规规定进行补办手续。1989年间，张朝辉 在房屋续建并扩建护厝时，张献忠认为张朝辉扩建的护厝西侧基 础向西扩展，侵占相邻通道(公巷)，提出异议而发生纠纷。 1995年间，张朝辉欲将主宅、护厝拆除加层翻建，并提请有关 部门审批，张献忠以张朝辉多占相邻通道为由向有关部门请求解 决。陈埭镇人民政府受理了张献忠的请求，并主持调解，但双方 未能达成一致意见。嗣后，陈埭镇人民政府就第三人张朝辉是否 有占用通道建房问题，于1996年元月24日以陈政(1996)7号 文，向晋江市土地管理局请示： “关于张朝辉在原基拆旧翻新， 原申请的土地使用证(No．0017414、No．0017434)，是否合法和有 效”。晋江市土地管理局于1996年1月26日以晋土(1996)10 号文答复陈埭镇人民政府：“关于张朝辉持有的二份土地动用证 书应认定有效”。陈埭镇人民政府遂于1996年3月24日作出陈 政(1996)20号《决定》，认定张朝辉持有的土地动用证仍应认 为有效，同意张朝辉房屋翻建。张献忠不服该决定，向晋江市人 民法院提起行政诉讼。 原告张献忠诉称：被告的决定违法，请求法院判决撤销该具 体行政行为，制止张朝辉侵占巷道建房，侵犯相邻权的行为。 被告陈埭镇人民政府辩称：经查本案第三人张朝辉不存在违 法占地3．6米扩建房屋的事实，被告的决定是合法的，请求法院 依法判决维持被告的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。 第三人张朝辉述称：陈埭镇人民政府的决定是正确的，原告 张献忠的行政诉讼请求，缺乏事实和法律根据，请求依法给予驳 [审判] 晋江市人民法院经审理认为：国务院于1982年2月13日颁 发的《村镇建房用地管理条例》第十四条明确规定建房占用耕 地，必须报经县级人民政府批准。第三人张朝辉建房占用耕地未 经县级人民政府批准，原陈埭人民公社管理委员会越权批准占用 耕地无效。第三人张朝辉所持有的二份土地使用证 (No．~17414、No．0017434)应认定无效。原告张献忠的诉讼请求 有理，应予采纳；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四 条第(二)项第四目，并根据国务院《村镇建房用地管理条例} 第十四条的规定，．于1997年2月3日判决： 撤销被告陈埭镇人民政府1996年3月24日陈政(1996)20 号《决定》。 一审宣判后，当事人在法定期限内均未提出上诉。 [评析] 本案审理过程中，主要涉及以下几个问题： 1．关于张献忠不是具体行政行为直接指向的行政相对A， 是否具有原告资格提起行政诉讼的问题。 行政诉讼原告是指不服行政机关的具体行政行为，以自己的 名义向人民法院提起诉讼，因而引起行政诉讼程序发生的人，可 以是公民，也可以是法人或者其他组织。行政诉讼的原告资格， 指的是以自己的名义提起行政诉讼所具备的要件。在本案诉讼过 程中，有的认为根据行政诉讼法律关系源于行政法律关系的原 理，引起行政诉讼法律关系发生的起诉行为只能由行政机关的具 体行政行为直接指向的行政管理相对人实施，因此作具体行政行为直接指向的行政管理相对人，不具有原告资格。本案中，被告 陈埭镇政府的决定，是批准第三人张朝辉房屋翻建，该具体行政 行为是针对张朝辉作出的，张献忠不是具体行政行为直接指向的 行政管理相对人，因此不具备原告的资格向人民法院提起行政诉 讼。这种意见有失偏颇。根据《行政诉讼法》第二条规定：“公 民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行 政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第四十一条第(一)项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其 合法权益的公民、法人或其他组织。”这些规定说明，公民、涤 人或者其他组织具备有行政诉讼主体的法律资格，即原告资格的 构成要件有三；一是有可诉的具体行政行为存在；二是该公民、 组织的合法权益受到或可能受到侵害的事实存在；三是合法权耸 受到或不能受到侵害的事实与具体行政行为存在法律上的因果关 系。根据上述规定，行政管理相对人，不能简单地理解为行政机 关的决定为所指明的对象，它包括所有受该决定所约束的人，即 所有与该决定存在利害关系的人。也就是说，只要公民、法人或 者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，他们是行政机 关该行为所引起的法律后果的承受者，他们即是该具体行政行为 所羁束的人、利害关系人，就具有原告的资格向人民法院提起诉 讼，而不论该公民、法人或者其他组织是否是具体行政行为所直 接针对的对象。就本案而言，原告张献忠与第三人张朝辉就张朝 辉是否侵占公巷通道建筑房屋问题发生纠纷，陈埭镇人民政府的 陈政(1996)20号《决定》批准张朝辉翻建房屋，张献忠认为该 决定使第三人张朝辉违法侵占公巷通道行为合法化，侵害了其合： 法权益(相邻权益)，完全具备原告资格的构成要件，向人民法’ 院提起行政诉讼。 2．关于被告根据以作出具体行政行为的主要事实根据— 原陈埭人民公社管委全颁发的土地使用证是否合法有效的问题。 《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政 为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据 的规范性文件。”本案中，被告陈埭镇政府作出批准张朝辉翻建 房屋的决定，主要事实根据是原陈埭人民公社管委会(被告前 身)于1983年元月颁发给张朝辉的二份土地使用证，因而该土 地使用证是否合法、有效，是本案争议的焦点，也是人民法院正 确处理案件的关键。被告认为，1982年前后陈埭公社管委会审 批颁发了一批村民建房土地使用证，是得到晋江县人民政府的授 权审批颁发的，应肯定土地使用证是合法有效的，因而被告据此 批准张朝辉在该审批核定的土地范围内翻建房屋之处理决定，是 合法正确的。法院审理认为，国务院于19812年2月13日颁布的 《村镇建房用地管理条例》第十四条明确规定：建房占用耕地， 必须报经县人民政府批准。本案第三人张朝辉建房占用耕地未经 县人民政府批准。张朝辉申请用地建房于1981年前，而原陈埭 人民公社管委会申批发证于1983年元月。但是，1982午2月13 日国务院《村镇建房用地管理条例》颁布之前，法律法规没有授 予乡镇一级政府审批耕地建房的权力；原陈埭公社管委会1983 年元月给张朝辉颁发土地使用证时，国务院的上述行政法规已颁 布生效将近一年，其仍违反该行政法规的具体规定，超越职权审 批颁发土地使用证，且审批建房占用土地面积大大超过福建省人 民政府《关于农村建房用地管理的暂行规定》的规定面积。因 此，该土地使用怔是不合法的，不具有法律效力。被告陈埭镇人 民政府根据张朝辉持有的这两份土地使用证作出批准其占地建房 的决定，缺乏事实根据和法律依据，其具体行政行为的违法性是 显而易见的，因而法院判决予以撤销，是正确的o 3．关于法院依原告的申请裁定本案在诉讼期间停止执行被 告的具体行政行为和停止第三人建筑施工是否合法、正确的问 题。 《行政诉讼法》第四十四条规定：诉讼期间，不停止具体行 政行为的执行，但被告认为需要停止执行的原告申请停止执行， 人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并 且停止执行不损害公共利益，裁定停止执行的；法律法规规定停 止执行的，停止具体行政行为的执行。本案中，原告张献忠认 为，鉴于经被告批准、第三人张朝辉房屋建筑施工在进行，为不 停止被告的具体行政行为的执行和第三人房屋建筑施工，将会造 成难以弥补的损失，因而向法院申请停止被告具体行政行为的执 行和第三人房屋建筑施工，并提供了12万元人民币的担保金。 据此，晋江市人民法院依照行政诉讼法的上述规定作出了行政裁 定：在本案诉讼期间，停止被告陈埭镇人民政府陈政(％)20 号决定的执行并停止第三人张朝辉房屋建筑施工，是合法、正确 的。从本案审判结果的情况看，也确实避免了不停止执行可能造 成的更大的损失。 (编写人：王青山 胡 谦 刘希星 金俊银) 。本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：< 人民法院案例选)(行政 卷)<1992二1999年合订本)，中国法制出版社2000年版，第803页。