黄其东诉临高县政府土地使用权决定案· [问题提示] 对同一土地纠纷分成若干部分处理是否违反法定程序? [案情] 原告：黄其东。 被告：新盈镇政府。 1996年黄其东与黄江辉因土地使用权发生争议，争议地位 于新盈镇龙昆小学北侧，黄其东房屋的东边，黄江辉房屋的南 面。1996年8月15日，新盈镇人民政府作出(1996)第31号 (关于黄江辉与黄其东宅基地纠纷的处理决定)(以下简称(处理 决定》)，决定：1．争议地通道准予黄江辉通行；2．其余部分属 村内空地，黄其东若要使用，按法定程序办理。黄其东不服，向 临高县法院提起诉讼，1996年11月30日，临高县法院作出 (1996)临法行初字第22号行政判决，撤销上述(处理决定)。 新盈镇政府不服提起上诉，1997年4月4日，海南中级法院作出(1996)海南法行终字第09号行政判决：1．维持原判；2。本案 通道纠纷，由临高县新盈镇政府重新作出处理。据此，2001年5 月，新盈镇政府重新作出新府字(2001)第13号《关于黄其东 与黄江辉宅基地纠纷的处理决定》及13--2号《)》充决定》，决 定：争议地(即通道长5．7米，宽1．6米)归黄其东使用。黄江 辉不服，向临高县政府申请行政复议。2002年9月25日临高县 政府作出(2002)临府复决字第3号《行政复议决定书》，认为 新盈镇政府的13号处理决定及13--2号O，、充决定}没有对争 议地的空地部分作出处理，属于认定事实不清，违反法定程序； 没有实体法律依据，属于适用法律错误，因此决定撤销新盈镇政 府13号处理决定和13--2号《补充决定》，责令新盈镇政府重新 作出处理。黄其东不服向一审法院提起行政诉讼。 [审判] (一)一审情况 一审法院经审理认为：新盈镇政府作出的(2001)13号《处 理决定》及13--2号O，充决定)重新对通道部分作出处理是依 照已发生法律效力的判决作出的，临高县政府以新盈镇政府原处． 理决定包括空地及通道两部分，重新作出的处理决定仅对通道部 分作出处理，未对空地部分作出处理为由，认定该(处理决定) 属主要事实不清，其理由不成立。据此，临高县政府作出的《行 政复议决定书》认定事实不清。原审原告黄其东请求维持新盈镇 政府作出的具体行政行为，没有法律依据，应驳回其请求。遂判 决：1．撤销被告临高县政府(2002)临府复决字第3号(行政复． 议决定书》；2．责令被告临高县政府重新作出复议决定；3．驳回 原告黄其东维持新盈镇政府(2001)第13号(处理决定)及 《补充决定》的请求。案件受理费人民币100元，由被告负担。 (二)二审情况 { 上诉人黄江辉上诉称：上诉人父亲自1957年对争议地使用 至今，发生争议仅因1996年上诉人父亲在争议地建的小屋倒塌， 被上诉人黄其东企图强占该地而起，一审判决未查明该项事实， 属事实不清；新盈镇政府作出的处理决定无实体法根据，复议决 定据此撤销新盈镇的处理决定理由就已经充分，一审判决撤销复 议决定没有道理；1996年临高县法院对新盈镇政府作出的包括 空地及通道两部分的处理决定判决全部予以撤销，海南中级法院 终审判决在维持临高县法院判决的同时，补充判决要求新盈镇政 府对通道争议重新作出处理，由此造成新盈镇仅就通道部分重新 作出处理决定，一审判决据此将错就错，撤销临高县政府的复议 决定是错误的。因此请求撤销海南中院(2002)海南行初字第42 号判决的1、2项。 被上诉人临高县政府诉称理由与上诉人黄江辉相同。 被上诉人黄其东称：一审判决事实清楚，证据确凿，适用法 律、法规正确，审理程序合法，上诉人上诉理由不能成立。请求 维持一审判决。 海南省高级人民法院认为：(行政复议法》第二十八条第一 款第(三)项第一目规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据 确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”根 据该条规定，复议机关在行政复议过程中，应当对被申请行政复 议的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，与被申请复议的 具体行政行为无关的事实不属于行政复议的审查范围，更不能以 与被申请复议的具体行政行为认定事实无关的案外事实否定被申 请复议的具体行政行为。本案中，复议机关的审查对象是新盈镇 政府对当事人之间存在纠纷的通道问题作出的处理决定，并不涉 及当事人争议的空地问题，复议机关以未查清空地事实为由，认 定被申请复议的具体行政行为事实不清，违反行政复议法的上述 规定。 行政机关在处理问题时，只要没有违反法律、法规、规章明 确规定的程序，就不能认为违反法定程序。而本案中对同一土地 使用权争议的两个部分是否能够分别处理，法律、法规、规章都 没有具体明确的要求。黄其东与黄江辉的土地使用权争议分为两 个部分，一部分是空地，一部分是通道，这两部分内容尽管存在 于一个争议当中，但是，为处理问题方便，镇政府将其分别处 理，’并没有违反法律、法规、规章规定的程序，因此，临高县政 府的复议决定认定新盈镇政府的处理决定违反法定程序是错误 的。 具体行政行为应当引用具体明确的法律根据。但是，并不是 没有引用法律就等于没有法律依据或者适用法律错误。如果仅仅 是因为行政机关行文中的疏漏未引用具体的法律条文，则不应当 认定为没有法律依据或者适用法律错误。因此，临高县政府复议 决定仅仅以没有引用实体法律条文为由，认定新盈镇政府的处理 决定适用法律错误，理由不充分。 行政诉讼中，人民法院判决维持或者变更原具体行政行为； 对争议问题作出实体处理结论的，必须要查清案件争议事实；如 果判决仅仅是撤销被诉的具体行政行为，责令被告重新作出具体 行政行为的，则只需要查清撤销理由的相关事实，而不需要查清 案件争议事实，案件争议事实应当由被告在重新作出具体行政行 为时查明。本案中，一审判决恰恰是撤销原具体行政行为，要求 临高县政府重新作出复议决定，因此，上诉人提出一审判决未查 清案件争议事实，应当予以撤销，其理由不能成立。 根据最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼 法)若干问题的解释)第五十三条第二款规定，复议机关改变原 具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复； 议机关重新作出复议决定。由于复议机关改变原具体行政行为 后，当事人提起诉讼的审查对象是复议决定，而不是原具体行政； 行为，因此，法院对原具体行政行为无审查权，更无权维持原具 体行政行为。一审人民法院驳回原审原告请求维持新盈镇政府处 理决定诉讼请求是正确的。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法， 根据《中华人民共和国行政诉讼法)第六十一条第(一)项之规 定，判决：驳回上诉，维持原判。 [评析] (一)关于海南中级法院(1996)海南法行终字第09号行政 判决问题。 本案几平方米的土地使用权纠纷，争议处理长达6年，且纠 纷至今未能解决，其重要原因之一在于海南中院的海南法行终字 第09号行政判决。该判决在维持原一审判决的同时，责令新盈 镇政府重新作出具体行政行为，原本是对一审判决必要的脊益补 充，当然，如果再限定新盈镇政府重新作出具体行政行为的时间 就更圆满了。但是，谊补充判决却限定了新盈镇政府重新作出具 体行政行为的范围，人为地将一个纠纷，一分为二，这是本案出 现现在局面的主要原因。那么，海南中院的终审判决是不是违法 呢?我们认为，也不能认为存在违法，因为，该终审判决撤销了 新盈镇政府的处理决定，无论终审判决是否判决新盈镇政府重新 作出具体行政行为，新盈镇政府都有义务对未解的纠纷继续作出 处理的法定义务，这个处理包括通道和空地两个部分。海南中院 仅强调了其中的通道部分有失偏颇(不尽合理)，但是，并未免 除新盈镇政府对空地纠纷部分的处理义务。因此，新盈镇政府先 对通道部分作出处理，今后再对空地部分作出处理，尽管程序繁 琐，但也不能认为违法。 (二)关于未处理空地问题是否构成事实不清问题。 复议机关在行政复议过程中，应当对被中请行政复议的具体行政行为的合法性和合理性进行审查，与被申请复议的具体行政 行为无关的事实不属于行政复议的审查范围，更不能以案外事实 否定被申请复议的具体行政行为。本案中，复议机关的审查对象 是新盈镇政府对当事人之间存在纠纷的通道问题作出的处理决 定，并不涉及当事人争议的空地问题，复议机关以未查清空地事 实为由，认定被申请复议的具体行政行为事实不清，违反《行政 复议法》第二十八条第一款第(三)项第一目的规定。 (三)对同一纠纷分为两部分处理是否违反法定程序问题。 行政机关在处理问题时，只要没有违反法律、法规或者规章 明确规定的程序和正当程序原则，就不能认为违反法定程序。而 对同一争议是否可以分为两部分处理，法律、法规、规章都没有 明确的规定，同时，分别处理也不违反正当程序原则。因此，复 议机关以新盈镇政府仅就通道部分作出处理，未对空地部分作出 处理违反法定程序，其理由是不能成立的。 (四)关于行政处理决定未引用法律条文是否都构成适用法 律错误问题。 具体行政行为应当引用具体明确的法律根据。但是，是不是 没有引用法律就等于没有法律依据或者适用法律错误，这是值得 探讨的。笔者认为，如果仅仅是因为行政机关的疏漏没有引用法 律条文，而行政机关在作出行政处理的时候有具体明确的法律依 据，则不应当认定为没有法律依据或者适用法律错误。还有的行 政处理决定本身就是格式化的，其中根本没有引用法律条文的内 容，例如，颁证行为，很少有证引用法律条文，你能说它没有法 律依据吗?当然，也不是说，行政处理决定未引用法律条文就没 有一点问题，如果是漏引，应当属于行政处理决定形式上的瑕 疵，具体行政行为存在轻微的程序违法，而不是适用法律错误。 因此，复议决定仅以原处理决定没有引用实体法律条文为由，认 定新盈镇政府的处理决定适用法律错误理由也是不充分的。 (五)关于复议决定是否要查清事实的问题。 复议决定如果是维持或者变更原具体行政行为的，必须要查 清事实；如果复议决定仅仅是撤销被复议的具体行政行为，要求 原处理机关重新做出具体行政行为的，则只需要查清撤销理由的 相关事实，而不需要查清案件争议事实。因此，本案上诉人提出 复议机关未查清案件争议事实，请求撤销复议决定，理由不能成 (编写人：郭修江) 本案例摘自中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：(行政执法与行政审 判)(总第6集)，法律出版社2003年版，第50页。